IV SA/Po 55/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As.sąd Izabela Kucznerowicz Protokolant Ref.staż. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T. W. s.c.- G.W., H.W., J.J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] r., Nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w [...] na rzecz skarżącej spółki kwotę 320 złotych (trzysta dwadzieścia złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów sądowych /-/I. Kucznerowicz /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/M. Dybowski W dniu [...] r. w miejscowości Ś. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. W oparciu o wyniki kontroli, zawarte w protokole kontrolnym nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 93 § 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2088 ze zm., dalej jako ustawa o transporcie drogowym) nałożył na [...] s.c. G. W., H. W., J. J. karę pieniężną w wysokości [...] zł. z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w trakcie postępowania administracyjnego strona została wezwana do przedłożenia dokumentów firmy, w tym odpisu licencji na wykonywanie transportu drogowego lub jej wypisu. Po uzyskaniu wypisu nr [...] z licencji nr [...] organ I instancji ustalił w Wydziale Komunikacji Starostwa Powiatowego w P., że wymieniona licencja została udzielona dnia [...] r., natomiast kontrolowany pojazd został zgłoszony do licencji w dniu [...] r., po kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Służby Celnej, która miała miejsce o godz. [...], natomiast Wydział Komunikacji czynny jest w godz. [...]. Wskazano, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, natomiast w myśl art. 87 ust. 1 ww. ustawy, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi wpis z licencji. Wskazano, że zgodnie z przepisem lp [...] załącznika do ustawy o transporcie drogowym, w przypadku stwierdzenia wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, kara pieniężna wynosi [...] zł. W odwołaniu od decyzji działający w imieniu Spółki jeden z jej wspólników podniósł, że zatrzymany do kontroli samochód posiada ładowność poniżej [...] t., zatem nie jest wymagane zgłoszenie go do posiadanej licencji. Wyjaśnił. Iż w związku z awaryjnym wycofaniem innego, większego samochodu z eksploatacji, aby zrealizować zamówioną usługę transportową, wypożyczona została przyczepka samochodowa. Powstały zestaw transportowy został użyty ze względu na awaryjną sytuację. W opinii strony wnoszącej odwołanie popełnione naruszenie polegało na niedopełnieniu formalności, a kara za takie wykroczenie wynosi [...] zł. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w P. Naczelnik Wydziału Przeznaczeń Celnych, na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kodeks postępowania administracyjnego), art. 4 ust. 3, art. 5 ust.1, art. 92 ust. 4, art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz załącznika do tej ustawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, jeżeli nie znajdzie podstaw do tego aby ją uchylić w całości lub w części, albo umorzyć prowadzone w tym zakresie postępowanie. Przepis art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nakłada wprost obowiązek posiadania, między innymi, wypisu licencji w kontrolowanym pojeździe. W razie niespełnienia tego wymogu przewidziana jest określona dolegliwość w postaci kary pieniężnej. W ocenie organu bezspornie ustalono w sprawie, że w chwili kontroli w pojeździe nie było wypisu z licencji a fakt, że spółka po zatrzymaniu pojazdu do kontroli dopełniła ciążącego na niej obowiązku wynikającego z art. 14 ustawy o transporcie drogowym pozostaje bez związku z prowadzonym postępowaniem; świadczy o sumienności przedsiębiorcy, nie zmienia jednak zaistniałych wydarzeń. Podkreślono, że do czasu uzyskania wypisu z licencji na kontrolowany pojazd, przedsiębiorca zobowiązany był powstrzymać się z jego wykorzystywaniem w prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem organu nie ma żadnych przesłanek pozwalających przyjąć, iż w związku z awarią pojazdu, na który strona posiada licencję, może korzystać zastępczo z innego pojazdu, który takiego wymogu nie spełnia. Wypis wysokość przedmiotowej licencji wydawany jest bowiem przez właściwe organy, odrębnie na każdy zgłoszony pojazd. Wyjaśniono, ze wysokość kary pieniężnej określona jest w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, jest to wartość stała, brak jest jakichkolwiek regulacji prawnych zezwalających na jej zmianę lub obniżenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. Spółka powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo napisano, że dokumenty zostały przedłożone na wezwanie organu I instancji z tym przeświadczeniem, że przedmiotowe wykroczenie zostanie zakwalifikowane jako brak wypisu z licencji w pojeździe, za co kara wynosi [...] zł. Tymczasem organ I instancji wymierzył karę [...] zł., popełniając przy tym, w ocenie skarżącej, błędną kwalifikację wykroczenia. Wskazano, iż w dotychczasowej działalności spółka nie była karana za naruszenia porządku prawnego oraz posiada wszystkie wymagane dokumenty. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, że przywołany przez skarżącą przepis miałby zastosowanie, gdyby w dniu przeprowadzonej kontroli, zgłoszono pojazd do licencji, przy czym kierowca miałby realną możliwość otrzymania uzyskanego wpisu do licencji. Pismem z dnia [...] r., które do Sądu wpłynęło dnia [...] r. skarżąca spółka złożyła wniosek o cofnięcie skargi, przy czym wniosek nie zawierał uzasadnienia. Na rozprawie, która odbyła się w tut. Sądzie w dniu [...] r. pełnomocnik Dyrektora Izby Celnej w P. wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja pozostaje w obrocie prawnym, jest mu znanym fakt cofnięcia skargi oraz, że nie zna przyczyn, dla których skarżąca Spółka cofnęła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać, aczkolwiek z powodów innych niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ustawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa, przy czym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy, tejże kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 60 zdanie pierwsze i drugie ustawy prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym skarżący może cofnąć skargę, przy czym taki wniosek – co do zasady - wiąże Sąd. Jeżeli jednak cofnięcie skargi zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności, Sąd uznaje cofnięcie skargi za niedopuszczalne (art. 60 zdanie trzecie tejże ustawy). Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Sąd odstępuje od obowiązku umorzenia postępowania w następstwie uznania cofnięcia skargi za wiążące. Ustalenie takie wymaga zbadania przez Sąd, czy występuje jedna z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 wymienionej ustawy za nieważną należy uznać decyzję, która narusza prawo w sposób rażący. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 października 2006 r. (sygn. akt II OSK 71/06, publ. w ONSAiWSA 2007/3/64) w kwestii rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa zarysowały się w orzecznictwie NSA dwie przeciwstawne koncepcje. Według jednej z nich "decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem" (np. H. Poleszak: Stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu przed NSA, "Nowe Prawo" 1984, nr 1, s. 25). Według drugiej koncepcji o tym, "czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie prawa za sobą pociąga. Za rażące uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie rażącego naruszenia prawa wynika przy tym nie tylko z wykładni gramatycznej tego pojęcia, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. z kierunkiem wykładni analogicznego pojęcia na tle innych przepisów (por. art. 417 kodeksu postępowania cywilnego), a także z faktu traktowania tego naruszenia przez art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego na równi z naruszeniem rodzącym tak poważne konsekwencje, jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej" (wyrok NSA z dnia 6 września 1984 r., GP 1984, nr 20). Istnieje również stanowisko W. Chróścielewskiego, łączące w sobie elementy wskazanych koncepcji. Zgodnie z tym poglądem o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: 1. oczywistość naruszenia prawa, 2. charakter przepisu, który został naruszony, 3. skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 206). Przenosząc przytoczone rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie składu orzekającego organy administracji obu instancji naruszyły, w sposób oczywisty, art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W sprawie bezsporne jest, że licencja uprawniająca do wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy została udzielona [...] s. c. G. W., H. W., J.J. dnia [...] r. oraz, że przedmiotowa licencja ważna jest do dnia [...] r. (k. [...] akt administracyjnych). Licencja udzielana jest na pisemny wniosek przedsiębiorcy (art. 8 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym), przy czym, wśród danych które winny zostać zawarte we wniosku, zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 4, wnioskodawca winien wymienić rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje. Przepis art. 8 ust. 3 pkt 8 wymienionej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nakazywał dołączyć do wniosku wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi. Sąd podkreśla, że wskazany obowiązek został nałożony już w tekście pierwotnym ustawy prawo o ruchu drogowym i nieprzerwanie funkcjonuje przez cały czas obowiązywania ustawy. Kolejne zmiany analizowanego przepisu dotyczyły np. zniesienia obowiązku urzędowego potwierdzenia kserokopii załączanych dowodów rejestracyjnych czy też nałożenia obowiązku dołączania do wniosku kserokopii krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, ustanawiając w to miejsce obowiązek załączenia do wniosku kserokopii dowodów rejestracyjnych. W myśl przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 tejże ustawy, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Dopiero jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2). Wykładnia gramatyczna jak i celowościowa obu cytowanych przepisów nie budzi, w ocenie Sądu, wątpliwości interpretacyjnych. Organ administracji, aby móc skutecznie obciążyć kontrolowanego przewoźnika drogowego analizowaną karą pieniężną winien bezspornie wykazać, że tenże przewoźnik uchybił czternastodniowemu terminowi. Analizowane przepisy zdają się tworzyć spójną konstrukcję: przewoźnik uzyskuje ważną kilkadziesiąt lat licencję, zatem jest oczywiste, że w tym okresie będą ulegały zmianie dane przewoźnika, w tym dane dotyczące pojazdów samochodowych, którymi przewoźnik dysponuje. Zmiana danych zawartych w licencji wymaga wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o zmianę treści licencji, zmiana pozostałych danych musi tylko zostać zgłoszona, i to niekoniecznie od chwili ich powstania, skoro ustawodawca wyznaczył w tym celu czternastodniowy termin. Organ i instancji ustalił (notatka służbowa, k. [...] akt administracyjnych), że w dniu [...] r. zostały złożone, w Wydziale Komunikacji Starostwa Powiatowego w P., wnioski do wpisanie pojazdów do licencji nr [...], w tym pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]. Powyższe oznacza, że strona skarżąca zmieściła się w terminie, zakreślonym przez przepis art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organy administracji udowodniły stronie skarżącej posługiwanie się kontrolowanym zespołem pojazdów dłużej niż czternaście dni, zatem zarzucane przez organy administracji wykroczenie nie zostało w ogóle popełnione. Bezzasadne było zatem w niniejszej sprawie obciążanie strony skarżącej jakąkolwiek karą pieniężną z tego tytułu. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skuteczne cofnięcie przez skarżącego skargi zobowiązuje Sąd do umorzenia postępowania. W takim razie ostateczna decyzja organu II instancji pozostałaby w obrocie prawnym. W ocenie Sądu skutki które zaskarżona decyzja – w przypadku jej wykonania – wywołałaby, są nie do przyjęcia z punktu widzenia praworządności, co dodatkowo potwierdza stwierdzenie w badanym przypadku wystąpienia przesłanek z art. 156 §1 pkt 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Z wymienionych przyczyn na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego orzeczono, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 wymienionej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 pierwszej z tych ustaw; Sąd uznał, iż brak wniosku o zwrot kosztów nie może stanowić przesłanki wykluczającej ich zasądzenie, bowiem w przypadku uznania cofnięcia skargi za skuteczne, Sąd zobligowany byłby zwrócić połowę wysokości uiszczonego wpisu od skargi. Tym samym skoro w sprawie wystąpiły przesłanki nakazujące merytoryczne rozpatrzenie skargi, strona skarżąca nie może być w sytuacji gorszej, od tej, która nastąpiłaby w wyniku umorzenia postępowania. /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski AT