II OSK 823/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Go 698/07 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r.(sygn. akt II S.A./Go 698/07) uchylił decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2007 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Międzyrzeczu z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Międzyrzeczu z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...], a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w dniu 20 kwietnia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Międzyrzeczu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie uszkodzenia budynku położonego przy ul. [...] w Międzyrzeczu, powstałego w następstwie wykonanych robót w lokalu nr [...]. W toku postępowania ustalono, że w lokalu tym wykonywane są roboty budowlane polegające na ociepleniu ścian zewnętrznych, likwidacji niektórych ścianek działowych o lekkiej konstrukcji, zamurowane zostały otwory pozostałe po demontażu pieca kaflowego oraz po usunięciu drzwi między pokojami. Na ścianach szczytowych budynku zarówno od wewnątrz jak i od zewnątrz stwierdzono pęknięcia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Międzyrzeczu wstrzymał roboty budowlane wykonywane przez inwestora – D. S. bez wymaganego zgłoszenia we właściwym organie architektoniczno – budowlanym. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Międzyrzeczu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2007 r. inwentaryzacji budowlanej powykonawczej obejmującej dotychczas wykonane roboty budowlane remontowe wraz z określeniem jakie roboty mają jeszcze zostać wykonane, nadto – orzeczenia technicznego sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w zakresie wpływu wykonanych robót na uszkodzenia budynku w postaci pęknięć i rys. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Międzyrzeczu na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane stwierdził wykonanie nałożonego na inwestora obowiązku. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznający odwołanie wniesione przez J. W. decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego wydanie zaskarżonej decyzji organu I instancji nastąpiło zgodnie z trybem postępowania określonym w przepisach art. 51 ustawy Prawo Budowlane, a obowiązki nałożone na D. S. zostały wykonane. Organ zwrócił uwagę, że ze względu na ostateczny charakter decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. o nałożeniu na inwestora określonych obowiązków brak jest podstaw prawnych do oceny zgodności z prawem zakresu określonych w tej decyzji obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę na powyższą decyzje stwierdził, że słusznie organy obydwu instancji przyjęły, że zakres prac remontowych wykonywanych w lokalu [...] przy ul. [...] w Międzyrzeczu wymagał ich zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym, dlatego wstrzymanie robót budowlanych postanowieniem na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy było zasadne. Jednakże postępowanie legalizacyjne przeprowadzone zostało w niniejszej sprawie nieprawidłowo. Organ administracyjny wbrew przepisom ustawy, obowiązek sporządzenia inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego nałożył na inwestora w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo budowlane, który to przepis przewiduje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem sądu pierwszej instancji podstawą prawną do nałożenia tego rodzaju obowiązku stanowił przepis art. 50 ust 3 prawa budowlanego gdyż forma decyzji administracyjnej przewidziana jest dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do jej istoty (art. 104 par 1 kpa), natomiast forma postanowienia dotyczy kwestii wpadkowych w postępowaniu administracyjnym i nie rozstrzyga o istocie sprawy (art. 123 § 2 kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z literalnego brzmienia przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo budowlane wynika jednoznacznie, że dotyczy on określonych czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, a nie stanowi podstawy do nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów. Ponadto przepis art. 51 prawa budowlanego nie przewiduje merytorycznego rozstrzygnięcia w wypadku twierdzenia przez organ, że wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane nie uchybiają przepisom techniczno-budowlanym, w takim wypadku organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedłożona przez inwestora dokumentacja, która sporządzona została zgodnie z nałożonym na niego obowiązkiem, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie i w następstwie oceny tych dokumentów podejmowana jest decyzja administracyjna kończąca postępowanie legalizacyjne bądź to przez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust.1, bądź przez umorzenie postępowania legalizacyjnego – art. 105 § 1 kpa. W rozpatrywanej sprawie natomiast organ administracyjny w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo budowlane nałożył na D. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia określonych dokumentów, a następnie na podstawie art. 51 ust. 3 stwierdził wykonanie przez inwestora obowiązków poprzez przedłożenie tychże dokumentów. Przyjęty przez organ administracyjny tok postępowania narusza zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisy art. 51 ust. 1 pkt. 2 i art. 51 ust. 3 ustawy prawo budowlane, a stwierdzone uchybienia należy zakwalifikować jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył również, że przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej było uszkodzenie budynku w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi na poddaszu obiektu budowlanego. W wyniku powzięcia informacji o istniejących uszkodzeniach budynku położonego przy ul. [...] w Międzyrzeczu organ nadzoru budowlanego powinien ustalić, czy obiekt ten jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz czy ewentualnie zachodzą inne okoliczności implikujące konieczność podjęcia działań w celu ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia stosując art. 66 i następne ustawy prawo budowlane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wniesioną skargę kasacyjną oparto na zarzucie: 1. naruszenia przepisów postępowania mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ustalenie, że organ odwoławczy, ograniczając się w swoim rozstrzygnięciu wyłącznie do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w odwołaniu nie ostatecznej decyzji organu I instancji wydanej w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków naruszył przepisy postępowania, 2. naruszenie przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez ustalenie, że decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. została wydana w sprawie, której przedmiot dotyczy stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków, a w konsekwencji uchylenie tej decyzji. Powołując się na przytoczone podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie miał podstaw do czynienia zarzutu organowi odwoławczemu, iż naruszył przepisy postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stanowiący podstawę wydanego wyroku), z uwagi na to, że organ I instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie związane z nałożeniem obowiązków w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna, chociaż sporządzona przez radcę prawnego, a zatem przez osobę legitymującą się odpowiednimi kwalifikacjami, nie odpowiada w pełni wymaganiom przewidzianym dla tego sformalizowanego pisma procesowego. Jej autor powołując art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – wymienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten ma jednak charakter ogólny, gdyż dotyczy wszelkich naruszeń procedury i winien być powiązany z przepisami postępowania administracyjnego, którego naruszenia bądź nie dopuściły się organy administracji. W petitum skargi kasacyjnej zawarty został również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Międzyrzeczu z dnia [...] czerwca 2007 r. została wydana w sprawie, której przedmiot dotyczy stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków, a w konsekwencji uchylenie tej decyzji. Zarzutu jak i wspierającej go argumentacji podzielić nie można. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu mimo, iż skarżący wnosi o jego uchylenie. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Chodzi tu o tożsamość sprawy administracyjnej. Zauważyć należy, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny jak i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Z tych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Międzyrzeczu z dnia [...] czerwca 2007 r. nakładająca na D. S. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej, dotyczy tego samego stosunku prawnego, którego dotyczy zaskarżona decyzja o stwierdzeniu wykonania obowiązków, tj. decyzja Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Międzyrzeczu z dnia [...] lipca 2007 r. Zgodzić się należy natomiast z zarzutami autora skargi kasacyjnej, które choć niezawarte precyzyjnie w petitum skargi, zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Kasator naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązał z naruszeniem przez sąd art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które w przedmiotowej sprawie faktycznie wystąpiło. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw czynienia zarzutu organowi odwoławczemu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – stanowiących podstawę wydanego wyroku z uwagi na to, że organ I instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie związane z nałożeniem obowiązków w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w tym zakresie było prawidłowe. Roboty budowlane prowadzone przez inwestora w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Międzyrzeczu polegające wyłącznie na ociepleniu ścian zewnętrznych polegały zgłoszeniu (art. 29 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Sąd I instancji nie zauważył, że pozostałe roboty budowlane jak likwidacja niektórych ścianek działowych o lekkiej konstrukcji w mieszkaniu czy zamurowanie otworów po usunięciu drzwi między pokojami nie wymagały zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, ani tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę. Wstrzymanie prowadzonych prac przy ocieplaniu budynku postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było zasadne. Nie można podzielić wywodów Sądu I instancji, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ nadzoru budowlanego był zobowiązany na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego do nałożenia obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz orzeczenia technicznego. Wskazany przepis stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można takie obowiązki nałożyć, a więc jest to uprawnienie a nie obowiązek organu. Organy Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mogły nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót zarówno w postanowieniu o wstrzymaniu (art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego) jak i w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – art. 51 Prawa budowlanego bowiem jest kontynuacją art. 50 Prawa budowlanego. Artykuł 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z powyższego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Międzyrzeczu wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2007 r. inwentaryzacji budowlanej powykonawczej obejmującej dotychczas wykonane roboty budowlane miał oparcie w przepisach prawa. Pogląd Sądu I instancji, że z literalnego brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że dotyczy on określonych czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, a nie stanowi podstawy do nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów jest już nie aktualny z uwagi na zmianę tego przepisu. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 ze zm.) sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) nie dawał podstawy żądania przez organy nadzoru budowlanego dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen. Tylko do dnia 31 maja 2004 r. (tj. do dnia wejścia w życie ww. ustawy) nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie mogło oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen. Natomiast w dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zezwalał na zobowiązanie inwestora do dostarczenia dokumentów. Z tych względów nie można zgodzić się, że przyjęty przez organ tok postępowania narusza przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 ustawy, a stwierdzone uchybienie należy zakwalifikować jako mające istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ D. S. przedłożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego inwentaryzację budowlaną powykonawczą, do której była zobowiązana postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego prawidłowo decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora. Z tych względów decyzja Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odpowiadała prawu. Na marginesie już tylko zauważyć należy, że wadliwość rozstrzygnięcia Sądu I instancji tkwi również w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie ustalił istoty postępowania administracyjnego ( co wynika z końcówki uzasadnienia wyroku), a na co słusznie w skardze kasacyjnej wskazuje organ administracji. Nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego przeprowadzonego w rozpoznawanej sprawie uszkodzenie budynku i ustalenie czy jest on w nieodpowiednim stanie technicznym (art. 66 i następnie Prawa budowlanego), ale istotą prowadzonego postępowania było samowolne prowadzenie robót budowlanych i możliwość doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. W świetle powyższych rozważań należy uznać, słuszność zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji wskazanych wyżej przepisów prawa. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na trudną sytuację materialną J. W. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.