II SA/Gl 594/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. Naczelnik Wydziału Środowiska Urzędu Miejskiego w G. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. (dalej PINB), że na terenie nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] prowadzona jest działalność w zakresie zbierania i transportu odpadów metali żelaznych. W piśmie tym podano, że prowadzący taką działalność stosownie do art. 28 ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) powinien posiadać pozwolenie na użytkowanie obiektu lub dokonać zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie zaś z ustaleniami planu miejscowego na przedmiotowym terenie nie ma możliwości prowadzenia takiej działalności. W następstwie tego zawiadomienia PINB przeprowadził w dniu [...] r. oględziny przedmiotowej nieruchomości, w toku których ustalił, że został na niej usytuowany pełniący funkcję magazynu obiekt wybudowany z płyt żelbetowych, zadaszony blachą trapezową położoną na belkach stalowych. Teren nieruchomości został zaś utwardzony płytami żelbetowymi. Organ ustalił także, że w [...] r. sporządzona została dokumentacja projektowa zagospodarowania przedmiotowej składnicy złomu, którą właścicielka H. Z. złożyła w Urzędzie Miejskim w G. W oparciu o tę dokumentację inwestorce nie udzielono jednak pozwolenia na budowę. Organ ustalił także, że złomowisko na tej nieruchomości jest prowadzone od [...] r., a magazyn oraz utwardzenie terenu zrealizowano w [...] r. Na podstawie tych ustaleń faktycznych decyzją z dnia [...]r. nr [...] PINB nakazał H. Z. rozbiórkę opisanego obiektu magazynowego oraz zrealizowanego utwardzenia nawierzchni działki. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu podał zaś, że zgodnie z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego po zachodniej stronie ul. [...], stanowiącego część dzielnicy Z. w G. – zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. Nr [...] (Dz. U. Woj. [...] z dnia [...]r. Nr [...], poz. [...] stanowiąca własność H. Z. działka nr [...] położona jest w większej części na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem działalności usługowej i usług nieuciążliwych. Jednocześnie zgodnie z § 12 tego planu na terenach zabudowy mieszkalno-usługowej wprowadzone zostały zakazy: - wznoszenia obiektów komercyjnych wymagających urządzenia otwartych placów magazynowo-składowych, - gromadzenia odpadów z wyjątkiem odpadów wytworzonych w wyniku działalności prowadzonej na własnym terenie, - składowania odpadów, w tym niebezpiecznych dla środowiska. W świetle tych regulacji prowadzenie na tym terenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów (złomu) jest niezgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji – jak stwierdził PINB – nie zachodziły przewidziane w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane okoliczności pozwalające na legalizację obiektu magazynowego wraz z jego infrastrukturą (utwardzony placem składowym) i należało w oparciu o art. 48 ust. 1 tej ustawy orzec ich rozbiórkę. Od decyzji tej odwołała się H. Z. domagając się jej uchylenia. Podała, że działalność polegającą na gromadzeniu i transporcie odpadów innych niż niebezpieczne (złomu) prowadzi legalnie od szeregu lat. Wprowadzona w [...] r. zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniająca istniejącego stanu zagospodarowania jej działki nie powinna zatem ograniczać możliwości prowadzenia przez nią dotychczasowej działalności. Obiekt magazynowy i utwardzenie powierzchni działki wykonano na podstawie projektu i zgodnie ze sztuką budowlaną, a w momencie ich realizacji nie było to niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. Przystępując do realizacji robót budowlanych podjęła też wszelkie działania mające na celu wykonanie obiektu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z nieznanych jej przyczyn nie uzyskała jednak pozwolenia na budowę. Wydając decyzję o nakazie rozbiórki PINB nie wziął też pod uwagę, że ograniczenia wynikające z planu miejscowego obowiązują od [...] r., a obiekt istniał przed jego uchwaleniem. Odwołująca się zarzuciła wreszcie, że w toku postępowania naruszono także przepisy proceduralne. Nie wyjaśniono bowiem wszystkich okoliczności wskazujących na możliwość legalizacji zrealizowanego obiektu, a zwłaszcza nie wyjaśniono przyczyn nieudzielenia pozwolenia na budowę magazynu i utwardzenie terenu. Decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że zapisy przywołanego wyżej planu miejscowego wykluczają prowadzenie na terenie działki nr [...] obręb Z. działalności w zakresie transportu i zbierania odpadów. Ponadto zgodnie z § 3 pkt 74 (w uzasadnieniu błędnie wskazano § 74) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Realizacja zatem takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Powyższe powoduje, że w obecnym stanie prawnym na terenie stanowiącym własność odwołującej się nie ma możliwości prowadzenia przedmiotowej działalności. Organ odwoławczy wskazał również, że zgodnie z informacją przekazaną odwołującej się przez Urząd Miejski także poprzednio obowiązujący plan miejscowy zakazywał lokowania na terenie jej nieruchomości funkcji przemysłowo-składowej za wyjątkiem małych zakładów rzemieślniczych i magazynów. Wobec tych ustaleń stwierdzono, że nie zachodzą określone w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane możliwości legalizacji zrealizowanego obiektu wraz z infrastrukturą, jaką jest utwardzony plac składowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania [...]WINB wskazał jeszcze, że wcześniejsza zgoda na prowadzenie przez firmę działalności gospodarczej nie może być utożsamiana z pozwoleniem na budowę. W świetle wskazanych wyżej zapisów poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego za niewyjaśnioną nie można także uznać okoliczności dotyczącej nieuzyskania przez inwestorkę pozwolenia na budowę. W skardze do sądu administracyjnego H. Z. domagała się uchylenia decyzji [...]WINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz jej interesu prawnego. W uzasadnieniu skargi potwierdziła, że obiekt którego nakazano rozbiórkę wybudowała w [...] r. i użytkowała jako magazyn metali kolorowych. Przed wybudowaniem obiektu dopełniła wszystkich wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego występując o pozwolenie na budowę, a z niewyjaśnionych dotąd przyczyn żadna decyzja w tym zakresie nie została wydana. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w przypadku braku zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego winien wydać decyzję odmowną dając jej możliwość wniesienia odwołania. W sytuacji bezczynności organu nie jest zatem jednoznaczny fakt, iż zrealizowana inwestycja stanowi samowolę budowlaną zwłaszcza, że skarżąca uzyskała pozwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie skupu i składowania złomu po wnikliwej kontroli Wydziału Ochrony Środowiska U.M. Nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy organy nadzoru budowlanego obu instancji naruszyły tym samym jej interes prawny uniemożliwiając prowadzenie działalności gospodarczej stanowiącej podstawowe źródło utrzymania. Decyzja PINB narusza także art. 67 k.p.a., bowiem w sprawie nie zostały właściwie udokumentowane oględziny obiektów, których dotyczy zaskarżona decyzja oraz wnoszone zastrzeżenia i uwagi skarżącej. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że nie wnoszą one nowych okoliczności oraz nie mają wpływu na istotę rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi < Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.>). Poza sporem w sprawie jest, że skarżąca w [...] r. zrealizowała na należącej do niej działce nr [...] budynek magazynowy oraz utwardziła jej powierzchnię płytami żelbetowymi w celu prowadzenia składowiska odpadów (złomowiska). Inwestycja ta miała zatem miejsce pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zgodnie z przepisami tej ustawy obowiązującymi w dacie prowadzonych robót budowlanych (a także aktualnie obowiązujących) zrealizowane przez skarżącą składowisko odpadów (złomowisko) należy zaliczyć do budowli (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Do robót budowlanych związanych z realizacją tej budowli inwestorka winna przystąpić legitymując się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (art. 28 tej ustawy – w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.), gdyż przedmiotowe roboty nie zostały objęte przepisami art. 29 oraz art. 30 Prawa budowlanego zezwalającymi m.in. na przystąpienie do budowy, czy innych robót budowlanych na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi. Przytoczone regulacje prawne nie pozostawiają wątpliwości, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany przez skarżącą samowolnie. Wobec brzmienia art. 28 Prawa budowlanego (aktualnie art. 28 ust. 1) na zmianę takiej kwalifikacji zrealizowanych robót nie mogła mieć wpływu podniesiona przez skarżącą okoliczność złożenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego (planu realizacyjnego zagospodarowania terenu składnicy), skoro nie uzyskała ona ostatecznej decyzji organu zatwierdzającej złożony projekt i udzielającej pozwolenia na budowę. Na ocenę, czy inwestorka dopuściła się samowoli budowlanej, nie miało wpływu także późniejsze uzyskanie przez nią pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu i zbierania odpadów. Przywołane przepisy ustawy Prawo budowlane mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co powoduje, że w razie stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego samowolnej realizacji obiektu wymagającego pozwolenia na budowę jest on zobowiązany do wszczęcia postępowania w trybie przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane. Aktualnie obowiązujące regulacje prawne zamieszczone w tym artykule dopuszczają możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów. Może to jednak mieć miejsce, jeżeli budowa taka jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy) i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy). Na terenie, na którym został zrealizowany przedmiotowy obiekt budowlany obowiązuje plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. Zgodnie z rysunkiem tego planu działka skarżącej w większej jej części jest położona w dwóch jednostkach strukturalnych tego planu oznaczonych jako II/12 MN – "strefa osiedli podmiejskich – tereny zabudowy ekstensywnej, utrzymanie, przebudowa, rozbudowa i uzupełnienie istniejącej zabudowy" oraz II/13/MN – "strefa osiedli podmiejskich – tereny zabudowy ekstensywnej, nowa zabudowa". Zgodnie z tekstem planu podstawowe przeznaczenie terenu obejmującego obie te strefy to: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa gospodarcza, dojazdy oraz zieleń i ogrody przydomowe. Jako przeznaczenie uzupełniające plan dopuszcza działalność usługową i usługi nieuciążliwe z wykluczeniem lokalizacji hurtowni, usług produkcyjnych oraz warsztatów powodujących zwiększenie ruchu samochodowego. Jednocześnie dla tych jednostek strukturalnych plan wprowadził zakaz realizacji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi obiektów i urządzeń związanych z ruchem szczególnie ciężkich pojazdów o ładowności powyżej 3,5 tony. W § 12 tekstu planu dla całego obszaru zabudowy mieszkaniowo-usługowej wprowadzono także zakazy: wznoszenia obiektów usług komercyjnych wymagających urządzenia otwartych placów magazynowo-składowych oraz gromadzenia i składowania odpadów za wyjątkiem wytworzonych w wyniku działalności prowadzonej na własnym terenie. Przywołane wyżej przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodują, że nie było prawnej możliwości zalegalizowania samowolnie zrealizowanej budowli i orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazując rozbiórkę składających się na przedmiotowe składowisko odpadów – obiektu magazynowego i utwardzenia terenu działki wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na treść zapadłych w sprawie decyzji. W szczególności skarżąca została prawidłowo zawiadomiona o terminie oględzin nieruchomości, chociaż nie wzięła w nich udziału. W ocenie Sądu protokół oględzin spełnia także wymogi wynikające z art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. SW