I OSK 289/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1255/07 w sprawie ze skargi L. J. T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności protokołu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie IV SA/Wa 1255/07 oddalił skargę L. J. T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Przedmiotem skargi L. J. - T. jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2007r. Nr [...] dotycząca odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pisma - protokołu z dnia [...] grudnia 1953 r. znak: [...] zawiadamiającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości leśnej pod nazwą "Las [...]" położonej w gminie L. Nieruchomość leśna pod nazwą "Las [...]" o łącznej powierzchni 63,12 ha położona w gminie L. została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 pkt 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944r o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze zm.). W dniu [...] grudnia 1953 r. Bydgoski Okręg Lasów Państwowych w Toruniu, działając na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów ma własność Skarbu Państwa, sporządził protokół przejęcia tej nieruchomości. Skarżący - następca prawny J. A. T. pismem z dnia 16 lutego 2006r. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tego protokołu. Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Minister Środowiska nie uwzględnił żądania strony i odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że zarówno dekret z dnia 12 grudnia 1944r. jak i wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze nie przewidywały wydania w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości leśnej decyzji administracyjnej. Przejecie lasów na własność Skarbu Państwa następowało bowiem z mocy prawa w dniu wejścia w życie dekretu z 1944 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zażądał zwrotu bezprawnie przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości. Minister Środowiska, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2007r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ponownie stwierdził, że protokół przejęcia nieruchomości przez Państwo nie jest indywidualnym aktem organu administracji państwowej. W sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, a zatem nie ma podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dokumentu, który nie ma cech rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. J. - T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zakwestionował zgodność z prawem przejęcia nieruchomości. Podał, że żadna z dziewięciu parcel nie była większa niż 25 ha. Ponadto zarzucił, że kwestionowany przez niego protokół przejęcia nieruchomości leśnej ma cechy decyzji administracyjnej, a zatem jako naruszający prawo, powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z przepisów dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa wynika, że nabycie przez Skarb Państwa lasów i gruntów leśnych na podstawie tego dekretu następowało z mocy prawa. Przejęcie nieruchomości, o którym mowa w § 1 rozporządzenia, dokonane przez Dyrekcję Naczelną Lasów Państwowych było wiec jedynie czynnością o charakterze faktycznym, stanowiącą wykonanie dyspozycji zawartej w dekrecie z 1945r. Do tych czynności faktycznych - wykonawczych organu administracji państwowej należało poinformowanie o terminie przejęcia właściciela nieruchomości lub jego pełnomocnika (§ 2 (1) wspomnianego rozporządzenia) oraz spisanie protokołu z przejęcia (§ 2 (2) rozporządzenia). Protokół przejęcia lasów nie rozstrzygał o uprawnieniach i obowiązkach byłego właściciela nieruchomości. Nie można go zatem traktować jako decyzji administracyjnej albo jako innego, władczego aktu organu administracji państwowej. Protokół zawierał udokumentowanie faktycznych czynności przejęcia nieruchomości. Można go więc uznać za dowód tego, że w stosunku do określonej nieruchomości znalazły zastosowanie przepisy dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. Regulacja prawna zawarta w przepisach art. 156 i nast. k.p.a. służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym dotkniętych wadami materialnoprawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Nie można zatem w tym trybie "unieważnić" czegoś, co nie ma charakteru jednego z w/w rozstrzygnięć administracyjnych. W tej sytuacji zdaniem Sądu, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności protokołu przejęcia nieruchomości nie narusza prawa. Od powyższego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, opierając ją na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Pełnomocnik strony zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 72 i 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, polegającą na przyjęciu, że protokół z dnia [...] grudnia 1953 r. dotyczący przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości leśnej pod nazwą "Las [...]" położonej w gminie L., nie zawierał cech decyzji administracyjnej, co w konsekwencji stanowiło podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności pisma-protokołu z [...] grudnia 1953 r., z uwagi na wydanie go z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stanowiska prezentowane przez stronę i organ administracji w postępowaniu administracyjnym. Zaznaczono, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, iż protokołu przejęcia lasów nie można traktować jako decyzji administracyjnej, gdyż jest on jedynie udokumentowaniem faktycznych czynności przejęcia nieruchomości. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że przepisy art. 72 i 75 cyt. rozporządzenia, są w dużej mierze zbieżne z uregulowaniami zawartymi w art. 104 i 107 kpa, zaś pojęcie decyzji w sensie materialnym było takie samo jak obecnie. Należało więc uznać, że pismo zawierające rozstrzygnięcie co do istoty sprawy jest decyzją, pomimo nieposiadania formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji, tj.: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Protokół przejęcia z [...] grudnia 1953 r. zawierał wszystkie wyliczone wyżej elementy niezbędne do zakwalifikowania tego pisma jako decyzji administracyjnej. Według strony nie było możliwe traktowanie tego protokołu jako wyłącznie potwierdzenia okoliczności przejęcia niektórych lasów na rzecz Skarbu Państwa. Należało natomiast przyjąć, że spisanie protokołu przejęcia stanowiło wydanie decyzji, w następstwie czego doszło do władczego narzucenia przez organ administracji swojego stanowiska. Konsekwencją błędnej oceny okoliczności, iż nieruchomość leśna pod nazwą "Las [...]" podlega przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, a stwierdzoną wyłącznie protokołem z [...] grudnia 1953 r., jest bezprawne wyzucie z własności J. A. T. Gdyby nie doszło do sporządzenia przedmiotowego protokołu, to wówczas sporna nieruchomość pozostałaby we władaniu Państwa T. Na zakończenie autor skargi kasacyjnej wskazał, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 72 i 75 cyt. na wstępie rozporządzenia, co stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a.; skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to, że w skardze powinny zostać powołane konkretne przepisy prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienie zarzutów ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (wyrok z dnia 20 października 2005 r., I OSK 163/05, LEX nr 188715; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 403/05, LEX 196461). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Jednak przedstawiona przez stronę skarżącą konstrukcja podstawy kasacyjnej sprawia, że uznać ją należało za bezskuteczną. Mianowicie autor skargi kasacyjnej przyjął, że naruszenie prawa materialnego nastąpiło przez błędną wykładnię przepisu art. 72 i 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Jednocześnie nie można było w świetle treści całej skargi kasacyjnej przyjąć, że takie sformułowanie zarzutu było omyłkowe, a w istocie skarga oparta została na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Brak bowiem przywołania przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykluczał możliwość rozpatrywania skargi kasacyjnej w kontekście zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Ponadto dodać trzeba, że nie tylko na wstępie skargi kasacyjnej, ale też na zakończenie wywodów zawartych w jej uzasadnieniu autor skonstatował, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 72 i 75 cyt. wyżej rozporządzenia, która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wewnętrzna sprzeczność tak sformułowanego zarzutu uniemożliwiła jego merytoryczną ocenę. W pierwszej kolejności wskazać trzeba na treść przepisów objętych zarzutem tj. art. 72 i 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. nr 36, poz. 341 ze zm.). Według art. 72 (ust. 1 i 2) - w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często, jak tego zajdzie potrzeba. Decyzje dzielą się na główne i incydentalne. Decyzje główne sprawę, będącą przedmiotem postępowania, załatwiają co do jej istoty, względnie sprawę kończą w danej instancji. Decyzje incydentalne rozstrzygają inne kwestje, wynikające w toku postępowania. Z kolei przepis art. 75 (ust. 1, 2 i 3) stanowił, iż każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Jeśli decyzja jest w całości lub w części odmowna, powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie. Jeśli decyzja jest pozostawiona całkowicie swobodnej ocenie władzy, wystarczy powołać się na podstawę prawną, w innych wypadkach swobodnej oceny wystarczy to jedynie wówczas, kiedy ważny interes państwowy przemawia przeciwko bliższemu uzasadnieniu. Odpowiednikami powyższych przepisów w Kodeksie postępowania administracyjnego są art. 104 i 107. Jak jednak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie przepisy art. 104 i 107 kpa określają procesowe pojęcie decyzji administracyjnej. W świetle definicji zawartej w art. 104 kpa decyzja administracyjna stanowi formę załatwienia sprawy indywidualnej w danej instancji przez organ administracji publicznej. Zaznaczyć należy, że procesowe pojęcie decyzji daje podstawę do kontroli poprawności jej formy oraz procedury jej podjęcia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2008, str. 473, 485; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2007, str. 14-15). Istota rozpoznawanej skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania - zaakceptowanej przez Sąd Wojewódzki - oceny prawnej przyjętej przez organy obu instancji, co do kwalifikacji zaskarżonego protokołu, a konkretnie uznanie, że nie stanowi on decyzji administracyjnej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że jest możliwe podważenie kwalifikacji prawnej określonego aktu (pisma) poprzez posłużenie się materialnym pojęciem decyzji. Jednak niezbędne jest wówczas odniesienie się do przepisów prawa materialnego, gdyż podstawę prawną decyzji administracyjnej stanowią przepisy materialnego prawa administracyjnego, a przepisy kpa (wcześniej cyt. rozporządzenia) stanowią jedynie podstawę rozstrzygania kwestii procesowych. Tymczasem autor skargi kasacyjnej mimo, że odwołał się w przedstawionej argumentacji do pojęcia decyzji w sensie materialnym, to przepisów prawa materialnego nie przytoczył. Materialne pojęcie decyzji - mające służyć w przypadkach wątpliwych jako przesłanka kwalifikowania zaskarżonego aktu jako decyzji administracyjnej - musi być konstruowane przez przepisy prawa materialnego. Jako wadliwą należało więc uznać próbę sformułowania zarzutu prawa materialnego poprzez odwołanie się z jednej strony do materialnego pojęcia decyzji, a z drugiej strony do przepisów proceduralnych. Nie ulega wątpliwości, że tak jak przepisy art. 104, 105, 107 kpa, tak też przepisy art. 72 i 75 cyt. rozporządzenia, określają procesowe pojęcie decyzji. Mając powyższe na względzie należało uznać, że przedstawiona w skardze podstawa kasacyjna została wadliwie skonstruowana, przez co niemożliwe było merytoryczne odniesienie się do kwestii zarzuconej błędnej kwalifikacji prawnej zaskarżonego pisma (protokołu). Jak wskazano na wstępie, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą skargi kasacyjnej sprawia, że musi być ona tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd nie może zastępować stron i samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać lub w inny sposób korygować. Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.