IV SA/Wa 1929/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt IVSA/Wa 1929/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia (...) lipca 2007r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia (...) stycznia 2007r. orzekającą o odmowie wymeldowania M. B. z pobytu stałego z lokalu nr (...) położonego w W. przy ul. (...) i orzekł o wymeldowaniu M. B. z w/w lokalu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia (...) stycznia 2007r. Prezydent W. po przeprowadzeniu postępowania na wniosek E. i Z. L. odmówił wymeldowania M. B. z lokalu nr (...) położonego w W. przy ul. (...). Wnioskodawcy wskazali, iż w lokalu tym M. B. nie mieszka od wielu lat, mieszka natomiast wraz z mężem przy ul. (...) w W. Sama zainteresowana oświadczyła, że nie jest prawdą, że mieszka przy ul. (...) gdyż mieszka stale tj. od 1968r., w lokalu przy ul. (...) razem z synem T. T. W przedmiotowym lokalu zajmuje 1 pokój gdzie posiada rzeczy osobiste i meble. Wyjaśniła także, że lokal przy ul. (...) jedynie odwiedza, gdyż mieszkają tam jej syn E. B. i mąż L. B. L. B. potwierdził wyjaśnienia żony, że jej życie koncentruje się w lokalu przy ul.(...) w W. E. L. oświadczyła, że jako właściciela budynku wie, kto mieszka w lokalu i może stwierdzić, że T. T. wspólnie z matką M. B. są zameldowani w lokalu nr (...) ale tam nie mieszkają. Oświadczenie E. L. potwierdził jej mąż Z. L. W dniu 8 października 2006r. dokonano oględzin lokalu nr (...) przy u. (...). Podczas oględzin ustalono: lokal składa się z 4 pokoi, jeden z nich zajmuje M. B. i posiada w nim meble, łóżko, stolik, krzesła oraz rzeczy osobiste. Obecna podczas oględzin I. C. najemczyni lokalu potwierdziła, iż siostra M. B. i jej syn T. T. zamieszkują w lokalu. Fakt zamieszkiwania wymienionych potwierdzili również świadkowie: I. S., W. S., Z. C. i R. M. W piśmie Komendy Rejonowej Policji z dnia 4 października 2006r. wskazano, że M. B. i T. T. nie przebywają w lokalu przy ul. (...) od ok. 14 lat. Natomiast w kolejnym piśmie Komendy Rejonowej Policji wskazano, że z wypowiedzi I. C. wynika, iż M. B. i T. T. zamieszkują przedmiotowy lokal. W piśmie nadmieniono jednak, że nie udało się sprawdzić oświadczeń I. C., gdyż nie wpuściła dzielnicowego do lokalu. 12 grudnia 2006r. przesłuchany został W. B., który oświadczył, że M.B. mieszka na stałe na S., natomiast do mieszkania przy ul. (...) jedynie przyjeżdża, posiada tam tylko pojedyncze sztuki odzieży. L. B. - mąż M. B. stwierdził, że życie żony skoncentrowane jest przy ul. (...). Przesłuchana w charakterze strony M. B. również oświadczyła, że razem z synem zamieszkuje na stałe przy ul. (...), a u swojego męża i młodszego syna bywa średnio 3-4 razy w tygodniu. W oparciu o zgromadzony materiał organ pierwszej instancji odmówił wymeldowania w/w z przedmiotowego lokalu. Od decyzji tej odwołanie złożyli E. i Z. L., w którym wskazali dodatkowe wnioski dowodowe. Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż zasługuje ono na uwzględnienie i zlecił organowi I instancji - na podstawie art. 136 kpa - przeprowadzenie postępowania uzupełniającego. 15 stycznia 2007r. Komenda Rejonowa Policji udzeliła informacji, że nigdy nie udało jej się wejść do lokalu nr (...) przy ul. (...) i stwierdzić czy zainteresowana zamieszkuje w lokalu. Ponadto podjęta przez policję obserwacja budynku i wejść przy ul. (...) i (...) nigdy nie doprowadziły do ustalenia czy zainteresowane osoby wchodziły do przedmiotowego lokalu. Świadek E. S. - sąsiadka państwa L. oświadczyła, że zna z widzenia M. B. a nadto, że od wielu lat nie widuje jej przy ul. (...). Świadek D. R. zeznał, że nie zna zainteresowanej natomiast z jego obserwacji wynika, że lokal nr (...) przy ul. (...) nie nosi oznak zamieszkiwania. Podobne zeznania złożył G. K. pracownik zakładu cukierniczego należącego do wnioskodawców. Świadek oświadczył, że nie zna M. B., ale może stwierdzić, że lokal nr (...) jest niezamieszkały. Świadek B. M. zeznał, że wprawdzie zna zainteresowaną jednakże od dłuższego czasu to jest od kilkunastu lat nie widuje jej w pobliżu budynku przy ul. (...). W piśmie z dnia 15 marca 2007r. Komenda Policji wskazała, że przeprowadzono pod wskazanym adresem kilka razy kontrolę o różnych godzinach i porach dnia również w dniu weekendowym i za każdym razem nie zastano nikogo w lokalu nr (...), nikt też nie odpowiadał na pukanie do drzwi. Ponadto kilkakrotnie przeprowadzono obserwacje budynku oraz wejść do klatki schodowej od ul. (...) oraz (...). Ani razu nie widziano, aby ktoś wchodził lub wychodził ze wskazanego lokalu. Dodatkowo rozpytano mieszkańców budynków sąsiadujących z kamienicą przy ul. (...): właściciele lokali przy ul. (...), (...), (...) i (...) zgodnie oświadczyli, że nie znają M. B. ani jej syna T.T., nigdy nie widzieli tych osób pod wskazanym adresem. Materiał dowodowy został uzupełniony również o zdjęcia z kamery przemysłowej zainstalowanej przy wejściu do budynku przy ul. (...). Zdjęcia zdaniem odwołującego potwierdzają, że ani M. B. ani T. T. nie wchodzili do budynku ani go nie opuszczali. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika M. B. dotyczącego powtórzenia postępowania dowodowego wobec niedoinformowania go o terminie miejscu przeprowadzania dowodów organ odwoławczy wskazał, że pełnomocnikowi zapewniono czynny udział w postępowaniu albowiem miał możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego lub zgłoszenia nowych świadków i z prawa tego nie skorzystał. W myśl art. 15 ust. 2 ustawy ewidencyjnej do wydania na wniosek strony lub z urzędu decyzji w sprawie wymeldowania konieczne jest spełnienie warunku faktycznego opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu bez dokonania obowiązku wymeldowania się. Mając na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy stwierdzić że został spełniony warunek konieczny do wymeldowania określony w art. 15ust. 2. Zwłaszcza pismo Komendy Rejonowej dnia 15 marca 2007r. oraz zeznania świadków: E. S., D. R., G. K., B. M. jak i samych wnioskodawców potwierdzają fakt niezamieszkiwania M. B. w przedmiotowym lokalu i to tym dowodom organ odwoławczy dał wiarę, gdyż uznał je za spójne i wzajemnie się uzupełniające. Tym samym odmówił wiarygodności zeznaniom T.T., M. B. L. B., W. B. i I. C. Ze zgromadzonego postępowania dowodowego jednoznacznie wynika, że lokal nr (...) przy ul. (...) nie jest miejscem pobytu stałego M. B.. Miejscem stałego pobytu jest miejsce, w którym koncentrują się wszystkie codzienne sprawy, miejsce gdzie się codzienne przebywa, wypoczywa, prowadzi życie codzienne i gospodarstwo domowe. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Ewidencja ludności w obecnym kształcie prawnym służy rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób. Dla zapewnienia zgodności miedzy stanem faktycznym a zapisami w ewidencji ludności niezbędne jest aby organy meldunkowe mogły wymuszać na obywatelu pewne czynności służące rejestracji miejsca rzeczywistego pobytu osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu lub też przez rozstrzygnięcia własne zastępować takie czynności w celu uzyskania zgodności między ewidencją a istniejącym stanem rzeczy. W sytuacji, gdy M. B. nie mieszka w lokalu nr (...) przy ul. (...) w W. od kilkunastu lat decyzja orzekająca jej wymeldowanie z pobytu stałego jest zgodna z obowiązującymi przepisami i zasadna. M.B. wniosła skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) lipca 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 72 §1 i 2 oraz art. 10 kpa i 15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wskazała przy tym, że organ odwoławczy postanowił przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zgodnie z wnioskiem zawartym w odwołaniu. Uzupełnienie to nastąpiło z naruszeniem art. 72 §1i2 kpa oraz art.10 kpa albowiem strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw przez pozbawienie jej prawa do wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Niezależnie od naruszenia zasad postępowania - w ocenie skarżącej - zebrany materiał dowodowy jest niewiarygodny co uzasadnia twierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodowych osobistych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.dalej: P.p.s.a.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji choć nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Art. 10§1 kpa statuuje zasadę czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo nie tylko inicjować postępowanie ale także uczestniczyć przy każdej czynności procesowej dokonywanej w jego trakcie. Przejawem realizacji tej zasady jest art. 79 kpa, który stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Ma także prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§2). Takie stanowisko jest także reprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 1999 r. (USA 1210/00 lex 46806) stanął na stanowisku, że art. 79 kpa stanowi następną (po wyrażonej w art. 10) gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu i nakłada obowiązek zawiadomienia strony co najmniej na 7 dni przed terminem czynności. Zachowanie wymogu art. 79 kpa, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przez organ administracji państwowej obowiązków wypływających z art. 79 kpa jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 75 kpa za dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, przy czym czynności organu, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Racje ma skarżąca, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem w/w reguł postępowania. Słuszny jest wszak zarzut, że strona bez swojej winy została pozbawiona możliwości brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego organ odwoławczy - na zasadzie art. 136 kpa zlecił wykonanie organowi pierwszej instancji szeregu czynności mających na celu uzupełnienie postępowania wyjaśniającego. Uzupełniając postępowanie dowodowe we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie organ I instancji nie zawiadomił skarżącą (ani pozostałych stron postępowania) o miejscu i terminie przeprowadzania dowodów, w tym między innymi z przesłuchania zgłoszonych w odwołaniu świadków. Wprawdzie zlecając wykonanie czynności pismem z dnia 14 lutego 2007r. organ odwoławczy poinformował strony o konieczności przeprowadzenia takiego postępowania lecz informacja taka nie zwalniała organu przeprowadzającego postępowanie lub daną czynność od obowiązku zawiadomienia o terminie i miejscu jej przeprowadzenia, czego organ w niniejszej sprawie zaniechał. Wbrew twierdzeniom organu nie konwaliduje takiego uchybienia fakt, że pełnomocnik skarżącej przed wydaniem decyzji został powiadomiony o tym, że może zapoznać się z materiałem dowodowym a pełnomocnik z prawa tego nie skorzystał. W konsekwencji zatem wniosek pełnomocnika M. B. z dnia 15 maja 2007r. o powtórzenie postępowania dowodowego był zasadny. Wprawdzie pełnomocnictwo procesowe do akt postępowania administracyjnego zostało złożone dopiero 16 kwietnia 2007r. a zatem przed tą datą organ nie miał obowiązku informowania pełnomocnika o przeprowadzanych czynnościach lecz nie zwalniało to organu od zawiadamiania o powyższym bezpośrednio stronę. Z porównania bowiem dat przesłuchań wynika, że czynności dokonane były przed złożeniem pełnomocnictwa. Dalej wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 72kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wszak, że jednym z dowodów, który ma potwierdzać fakt niezamieszkiwania skarżącej w przedmiotowym lokalu są zdjęcia z kamery przemysłowej zainstalowanej przy wejściu do budynku przy ul. (...), które mają potwierdzać, że ani M.B. ani T. T. nie wchodzili do budynku ani go nie opuszczali. W nadesłanych przez organ administracji aktach sprawy brak jest zarówno wspomnianych zdjęć jak i adnotacji, że dowód taki został przeprowadzony. W konsekwencji zatem w żaden sposób Sąd Administracyjny nie może zweryfikować prawidłowości poczynionych ustaleń na podstawie tego dowodu. Dodatkowo - niezależnie od zarzutów zawartych w skardze - wskazać należy, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisu art. 136 kpa. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, przy czym granice postępowania dowodowego, co do zasady wyznaczają zasady ogólne postępowania czyli zasada prawdy obiektywnej oraz zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że organ odwoławczy ma obowiązek uwzględniać nie tylko zmiany treści przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia ale i zmianę stanu faktycznego. W razie potrzeby organ odwoławczy został wyposażony przez ustawodawcę w uprawnienie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wprawdzie żaden przepis prawa nie wskazuje, w jakim zakresie postępowanie takie może zostać uzupełnione przez organ odwoławczy jednakże - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę granice te wyznaczone są - a contrario - przez art. 138 §2 kpa, który wskazuje się, że jeżeli rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części to organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Innymi słowy - jak wskazuje się w doktrynie - przepis art. 136 może mieć zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej ( wyrok NSA z dnia 4 października 1997 r., I SA/Po 1237/96, POP 1998, nr 3, poz. 92, w którym stwierdzono, że: "zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Wynika to i z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe"; wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNAPiUS 2000, nr 9, poz. 338, w którym przyjęto, że: "organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a."). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zakres przeprowadzonych przez organ odwoławczy czynności dowodowych, w tym zleconych organowi pierwszej instancji, jest bardzo szeroki. Nie ograniczał się wszak do uzupełniającego przesłuchania świadków lecz przeprowadził dowody zgłoszone w odwołaniu, zlecił Policji przeprowadzenie wywiadu środowiskowego a także przeprowadził dowód z zapisów kamery przemysłowej. Te okoliczności wskazują, w ocenie Sądu, że postępowanie to zostało przeprowadzone - mimo że wadliwie - "w znacznej części" a w konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności - w zakresie ustalonym bowiem przez organ odwoławczy strona została pozbawiona możliwości weryfikacji decyzji przez organ odwoławczy. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 10, 79, 72, 136 i 138 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia a w konsekwencji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. W świetle natomiast ustaleń poczynionych przez organ II instancji wskazać należy, że również decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów kpa, a w szczególności jego art. 7, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy czym ma on obowiązek ocenić czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Nadto art. 107 kpa wskazuje na elementy, jakie powinny znaleźć się w decyzji aby można było uznać ją za prawidłową. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w/w reguł postępowania. Jak trafnie wskazał organ obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było ustalenie czy zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 15ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz.U. z 2006r. nr 139, poz. 993 ze zm.) Organ I instancji - jak wskazuje dalsze postępowanie przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób niewyczerpujący, a zebrane przez niego dowody nie pozwalają na ustalenie w sposób obiektywny stanu faktycznego w niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd - w oparciu o art. 135 P.p.s.a. -wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając wniosek Z. i E. L. o wymeldowanie M. B. z lokalu nr (...) przy ul. (...) w W. organ administracji weźmie pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Mając powyższe na uwadze - Sąd w oparciu o treść art. 145§1pkt.1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy P.p.s.a - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.