II SA/Kr 1199/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Anna Szkodzińska / spr. / NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Wojewody z dnia [....] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A.W. kwotę 200 / dwieście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr .............z dnia .........2006 r. .........Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych przez A.W. i B.W. , polegających na budowie wiaty na narzędzia i drewno, na działce nr ......przy ul. ........w............. W uzasadnieniu organ podał, że zgłoszone roboty nie mieszczą się w katalogu zwolnień od uzyskania pozwolenia na budowę wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na budowie wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Organ wskazał, że działka na której będzie zlokalizowana wiata, ma powierzchnię 93 m2, nie jest to więc budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zatem zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do realizacji robót budowlanych do uzyskania pozwolenia na budowę. Wspólne odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A.W. i B.W. żądając jej zmiany. Zarzucili, że zacytowanie fragmentu ustawy, bez przedstawienia wnioskowania i przesłanek do jego stosowania nie jest uzasadnieniem decyzji. Wskazanie, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 na każdy wybudowany obiekt winno przypadać minimum 250 m2 działki jest błędne. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 nie limituje minimalnej powierzchni działki pod jeden obiekt, lecz dopuszczalność budowy kolejnych obiektów. Stawianie tezy, że nie można na działce o powierzchni mniejszej niż 250 m2 budować obiektu jest złamaniem zakazu rozszerzającej interpretacji przepisów na niekorzyść petenta oraz złamaniem zakazu tłumaczenia niejasności w przepisach na niekorzyść petenta. Decyzją z dnia ...........2006 r. ..........Wojewoda .........na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia i argumentację prawną przyjętą przez organ I instancji, a ponadto wskazał, że istniejące orzecznictwo nie pozwala na interpretację art. 29 ust. 1 pkt 2 w sposób sugerowany przez odwołującego, a mianowicie że "ustawa poprzez brzmienie warunku z art. 29 ust. 1 pkt 2 nie limituje minimalnej powierzchni działki pod jeden obiekt, lecz dopuszczalność budowy kolejnych obiektów". Wskazany przepis rzeczywiście limituje ilość obiektów jaka mogłaby powstać na każdej 500 metrowej powierzchni działki bez pozwolenia na budowę (w trybie zgłoszenia), jednakże nie daje żadnej dyspozycji w przypadku, gdy działka ma powierzchnię mniejszą niż 500 m2, dlatego trudno jest rozszerzać w dowolny sposób jego interpretację. Ustawodawca określając powierzchnię zgłoszonej budowy do 25 m2 oraz liczbę obiektów na działce do dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki wskazał, iż zarówno dla zrealizowania na podstawie zgłoszenia jednego, jak i dwóch obiektów o powierzchni zabudowy do 25 m2, powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m2, gdyż również jeden taki obiekt ma "przypadać na każde 500 m2 powierzchni działki". W sytuacji braku wymaganej powierzchni działki warunek ten nie jest spełniony. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do WSA w Krakowie A.W. nie zgodził się z interpretacją zastosowaną przez organy obu instancji. Podniósł, że art. 29 ust. 1 pkt 2 nie reguluje przypadku, gdy działka ma powierzchnię mniejszą niż 500m2, a zatem organy dokonały rozszerzającej interpretacji prawnej na niekorzyść skarżącego. Nadto skarżący powołał się na komentarz S. Szustera do art. 29 ust. 1 pkt 2 wskazujący, że "ustawodawca zrezygnował z wyznaczenia minimalnej powierzchni działki, na której mogą być zlokalizowane obiekty budowlane określone w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego." W odpowiedzi na skargę Wojewoda .........wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 29 ust.1 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Prawdą jest, że stosownie do przepisu art. 28 Prawa budowlanego rozpoczęcie robót budowlanych winno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Katalog wyjątków od tej zasady zawierają dalsze przepisy ustawy, w tym wymieniony powyżej. Owa wyjątkowość regulacji polega na tym, że w opisanych sytuacjach pozwolenie na budowę zastępowane jest zgłoszeniem. Ta łagodniejsza forma reglamentacji dotyczy przedsięwzięć drobnych, nieskomplikowanych pod względem technicznym, łatwych w realizacji. Taką właśnie jest inwestycja opisana w art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy tj. budowa /wymienionych tam/ obiektów o powierzchni zabudowy do 25 m2. Opisane w drugim zdaniu wymienionego przepisu ograniczenie odnosi się do liczby takich obiektów w powiązaniu z powierzchnią działki, w istocie więc stanowi wyjątek od wyrażonego w zdaniu pierwszym generalnego zwolnienia /dla wymienionych tam obiektów/ od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tylko z takim zastrzeżeniem możliwe jest nadanie właściwego znaczenia użytemu przez ustawodawcę sformułowaniu. Zdanie drugie przepisu oznacza wyłączenie z możliwości realizacja obiektu o powierzchni zabudowy do 25 m2 na podstawie zgłoszenia tylko takie sytuacje, w których "łączna liczba tych obiektów na działce" ma "przekraczać dwa na każde 500 m2 powierzchni działki". W tym ograniczeniu nie mieści się w ogóle sytuacja, w której na danej działce ma istnieć jeden taki obiekt. Dla jednego więc obiektu /o wskazanych parametrach/ powierzchnia działki, w kontekście omawianego ograniczenia zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie ma żadnego znaczenia. Jak słusznie wskazuje skarżący, ograniczenie co do istoty dotyczy liczby obiektów, a nie powierzchni działki. Tę tezę ostatecznie potwierdza i to, że z dniem 26 września 2005 r. /ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane.../ usunięto z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 wprowadzony z dniem 31 maja 2004 r. zapis stanowiący jego ostatnie zdanie: "a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m2" Wadliwa wykładnia prawa materialnego przesądziła więc o treści rozstrzygnięć organów obu instancji. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzje organów obu instancji należało uchylić . O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 w/w ustawy. Zgodnie z tymi przepisami w wypadku uwzględnienia skargi zwrotowi podlegają koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw. Na takie zaś koszty składają się koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu, oraz równowartość utraconego, wskutek stawiennictwa w sądzie, zarobku. W sprawie niniejszej poniesionym kosztem celowym i wykazanym była opłata od skargi stanowiąca element kosztów sądowych.