II SA/Gd 259/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Referent Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi G. F. i J. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. G. i J. F. wnieśli do sądu administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lutego 2007 r. nakazującą im rozbiórkę części budynku gospodarczego ( pomieszczenia kotłowni i pokoju mieszkalnego o pow. 17, 5 m2 ) z wyłączeniem fundamentów, zlokalizowanego na działce nr [...] w Ł. gminie C. Stan sprawy administracyjnej, w której podjęto zaskarżoną decyzję przedstawia się następująco: Skarżący G. i J. małżonkowie F. dokonali na istniejących na działce nr [...] w Ł. starych fundamentach rozbudowy budynku gospodarczego. Rozbudowa ta polegała na dobudowaniu do istniejącego obiektu dwóch dodatkowych pomieszczeń pełniących funkcję kotłowni i pokoju mieszkalnego. W trakcie dokonanych w dniu 19 lipca 2006 r. oględzin organ I instancji ocenił stan wykonanych robót jako stan surowy zamknięty. Wobec ustalenia, iż rozbudowa obiektu dokonywana jest bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 lipca 2006 r. wskazując na przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał wykonywanie robót budowlanych i zobowiązał skarżących do przedłożenia w terminie do dnia 15 września 2006 r. następującej dokumentacji: 1/ zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2/ czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, 3/ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na to, iż skarżący nie wykonali powyższego obowiązku organ I instancji decyzją z dnia 28 września 2006 r. nakazał im rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego tj. pomieszczenia kotłowni i pokoju mieszkalnego o powierzchni zabudowy 17,5 m2. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano na przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ), a w jej uzasadnieniu opisano przebieg postępowania administracyjnego i wyjaśniono, iż niewykonanie przez skarżących obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 21 lipca 2006 r. skutkowało w myśl wskazanego przepisu koniecznością orzeczenia rozbiórki części obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wnieśli o jej uchylenie twierdząc, iż obowiązki nałożone postanowieniem organu zostały przez nich wykonane. Wyjaśnili jednakże, że w zakreślonym terminie nie zdążyli uzyskać ani pozwolenia na rozbudowę obiektu, ani innych "wcześniej wymaganych w tym zakresie dokumentów." Wskazali, iż wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 lutego 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i nakazał skarżącym rozbiórkę części budynku gospodarczego tj. pomieszczenia kotłowni i pokoju mieszkalnego o pow. 17,5 m2 z wyłączeniem ich fundamentów. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż inwestorzy dokonując rozbudowy budynku gospodarczego bez pozwolenia na budowę naruszyli przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co uzasadniało wszczęcie postępowania administracyjnego. Wyjaśniono, iż zastosowana przez organ nadzoru budowlanego procedura miała na celu legalizację samowolnej rozbudowy, pod warunkiem jednakże spełnienia wymagań określonych postanowieniem z dnia 21 lipca 2006 r. Wobec tego, iż inwestorzy nie przedłożyli dokumentów niezbędnych do zalegalizowania dokonanej rozbudowy organ I instancji zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego obligowany był do orzeczenia jej rozbiórki. Z uwagi jednak na to, że rozbudowa dokonywana była na istniejących starych fundamentach nie było podstaw do objęcia ich wydanym nakazem. Zatem w tym zakresie zachodziły podstawy do zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż wystąpienie przez skarżących w toku postępowania o pozwolenie na rozbudowę obiektu nie stanowi wykonania obowiązków nałożonych przez organ I instancji. Wobec tego, iż skarżący również do dnia rozpatrzenia odwołania nie przedłożyli dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej nakaz rozbiórki, w ocenie organu odwoławczego, jest uzasadniony. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie zarzucając organom błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących odległości rozbudowanej części ich budynku od budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...]. Z uzasadnienia skargi wynika, iż zdaniem skarżących przedłożony przez nich projekt budowlany nie uzyskałby akceptacji organu budowlanego z uwagi na usytuowanie rozbudowanej części obiektu w odległości 1,5 metra od granicy działki sąsiedniej. Skarżący wskazali, że obiekt budowlany usytuowany na działce sąsiedniej należącej do uczestniczki M. M. również został wybudowany na tzw. starych fundamentach i także znajduje się w odległości 1,5 metra od granicy, a zatem oba obiekty znajdują się w odległości 3 metrów od siebie. Ponadto skarżący powołali się na wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2005 r. o sygnaturze VII SA/Wa 516/05 wskazując, iż ma on dla sprawy najistotniejsze znaczenie. Ponadto zdaniem skarżących pozostawienie na ich działce fundamentów, których organ nadzoru nie nakazał rozebrać "przeczy podstawowym zasadom prawa, jego społeczno – gospodarczego przeznaczenia i zgodnie z art. 5 kodeksu cywilnego nie zasługuje na ochronę". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż skarżący dokonali rozbudowy budynku gospodarczego bez wymaganego przepisem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Okoliczność ta uzasadniała wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 48 tej ustawy. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że w stosunku do obiektów lub ich części wybudowanych bez pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego obowiązany jest w pierwszej kolejności do wszczęcia tak zwanej procedury legalizacyjnej. Procedura ta polega na tym, że inwestor na żądanie organu przedstawia mu wymagane prawem dokumenty, a następnie organ na ich podstawie w trybie art. 49 ustawy dokonuje oceny zgodności samowolnej budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, a także bada czy wybudowany obiekt nie narusza innych przepisów, w szczególności przepisów techniczno – budowlanych. O ile obiekt spełnia powyższe warunki to organ nadzoru budowlanego w dalszej kolejności nakłada na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej, a po jej uiszczeniu wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, bądź jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z powyższych przepisów art. 48 i 49 Prawa budowlanego wynika, iż legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma obowiązku legalizacji samowoli wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości dokonania tzw. legalizacji robót budowlanych w sytuacji gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych przez ustawodawcę w procedurze legalizacyjnej ( złożenie dokumentów, uiszczenie opłaty legalizacyjnej ). Brak zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także brak projektu budowlanego uniemożliwia organowi ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych i wydanie decyzji o której mowa w art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane tj. decyzji o zatwierdzeniu projektu. Zatem inwestor nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Należy wskazać, że inwestor na każdym etapie tzw. postępowania legalizacyjnego może zrezygnować ze swojego uprawnienia. Przejawem tej rezygnacji może być albo nie złożenie przez inwestora żądanych przez organ dokumentów, bądź na dalszym etapie tego postępowania – nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej. Niespełnienie tych warunków ( niezależnie od ich przyczyn ) skutkuje obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części ( art. 48 ust. 4, art. 49 ust. 3 zd. drugie ustawy Prawo budowlane ). Z akt postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, iż skarżący nie przedłożyli organowi żadnych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. W stosownym terminie określonym w postanowieniu organu z dnia 21 lipca 2006 r. nie złożyli również żadnego pisma, które wskazywałoby na to, że podjęli w innych organach działania zmierzające do uzyskania zaświadczenia o zgodności rozbudowy z planem zagospodarowania przestrzennego lub które wskazywałyby na trwające prace związane z opracowywaniem projektu budowlanego. Takie pismo inwestora wyrażające jego wolę legalizacji obiektu mogłoby być uznane przez organ za wniosek o przedłużenie terminu do złożenia dokumentacji. Tymczasem skarżący nie przedłożyli nawet oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie, jak ustalił Sąd, skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy o wydanie stosownego zaświadczenia o zgodności dokonanej rozbudowy budynku z planem zagospodarowania przestrzennego to jednak na żądanie tego organu nie uzupełniła w stosownym terminie swojego wniosku, co skutkowało pozostawieniem go bez rozpoznania. Jeżeli skarżący mieli wątpliwości co do spełnienia przez rozbudowany obiekt warunków techniczno – budowlanych dotyczących odległości od granicy działki sąsiedniej to winni w tym zakresie zwrócić się pisemnie do organu o ich wyjaśnienie. Podkreślić bowiem należy, iż kwestia odległości rozbudowanej części obiektu od granicy działki nie była przedmiotem ustaleń organów na tym etapie procedury legalizacyjnej. Dopiero bowiem projekt zagospodarowania działki stanowiący część projektu budowlanego wskazywałby jednoznacznie, jakie są rzeczywiste odległości budynku od granicy działki i od zabudowań działki sąsiedniej. Organ aby więc ustalić prawidłowo wskazaną okoliczność winien w pierwszej kolejności dysponować projektem przedłożonym mu przez skarżących. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z warunkami techniczno – budowlanymi kwestie odległości budynków od granicy działki mogą być w odpowiednim zakresie regulowane również w planie zagospodarowania przestrzennego ( por. § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ). Zatem aby organ mógł prawidłowo przesądzić kwestię spełnienia przez samowolnie wzniesiony obiekt warunków techniczno – budowlanych musi uzyskać od inwestora kompletną dokumentację wymienioną w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Jej przedłożenie ustawodawca traktuje jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, co implikuje dalszą procedurę legalizacyjną w trybie art. 49 Prawa budowlanego. Skoro więc skarżący w niniejszej sprawie nie wykonali postanowienia organu nadzoru budowlanego w przedmiocie przedłożenia określonych dokumentów niezbędnych do legalizacji ich samowoli to nie mogą skutecznie zakwestionować prawidłowości decyzji o nakazie rozbiórki. Przepis art. 48 ust. 4 prawa budowlanego stanowi bowiem jednoznacznie, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 ( przedstawienia dokumentacji ) stosuje się przepis ust. 1, który nakazuje organowi orzec rozbiórkę obiektu lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Zauważyć również należy, iż treść postanowienia organu I instancji z dnia 21 lipca 2006 r. nie nasuwa żadnych wątpliwości co do jego prawidłowości. W postanowieniu tym jednoznacznie wskazano jakie dokumenty skarżący powinni złożyć, jakie będą prawne konsekwencje ich nieprzedłożenia organowi w wyznaczonym terminie ( "Brak któregokolwiek dokumentu powoduje wydanie decyzji w oparciu o art. 48 ust. 1 tj. rozbiórkę obiektu lub jego części". ) oraz jaki będzie dalszy tok postępowania w przypadku złożenia dokumentów. Z odwołania, w którym skarżący wskazują, iż wystąpili o uzyskanie pozwolenia na budowę i tym samym spełnili wymogi postanowienia nie można wnioskować, że skarżący nie zrozumieli postanowienia organu, lecz co najwyżej że nie zapoznali się dokładnie z jego treścią. W postanowieniu tym nie zobowiązano skarżących do uzyskania pozwolenia na budowę, lecz do przedłożenia określonego zaświadczenia Wójta Gminy, projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O tym, iż skarżący zrozumieli treść postanowienia świadczy również fakt, iż podjęli stosowne działania w celu uzyskania wymaganego zaświadczenia. Na marginesie należy także wskazać, że gdyby dokonana przez skarżących rozbudowa budynku gospodarczego jednoznacznie i bez konieczności analizy projektu zagospodarowania działki naruszała przepisy techniczno – budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem to zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego uprawniony byłby do orzeczenia nakazu rozbiórki bez konieczności wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożenia obowiązków związanych z przedłożeniem dokumentacji. Podkreślić należy, że wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego zmierzało do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, a jego wykonanie przez skarżących było niezbędnym warunkiem legalizacji samowolnej rozbudowy budynku. Niezasadny jest zarzut skarżących dotyczący błędnego ustalenia przez organ odległości ich budynku od budynku usytuowanego na działce sąsiedniej. Okoliczność ta nie stanowiła bowiem podstawy rozstrzygnięcia organu. W niniejszej sprawie nakaz rozbiórki oparty jest wyłącznie na ustaleniu, iż skarżący dokonali rozbudowy budynku gospodarczego bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na niewykonaniu przez nich postanowienia z dnia 21 lipca 2006 r. Okoliczności te w myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego obligowały organ do wydania zaskarżonej decyzji. Przekonanie skarżących, iż organ w toku procedury legalizacyjnej odmówiłby zatwierdzenia projektu budowlanego wyrażone i zaakcentowane w skardze stosownym podkreśleniem ( "żaden organ budowlany nie podpisze akceptacji projektu, jeżeli głównym wymogiem jest odległość obiektu będącego przedmiotem sporu od obiektu sąsiedniego." ) nie może uzasadniać nieprawidłowości decyzji podjętej na podstawie zupełnie innych okoliczności. Przedmiotem niniejszej sprawy nie była decyzja o nakazie rozbiórki wydana na tej podstawie, że obiekt nie spełnia warunków techniczno – budowlanych w zakresie wymaganych odległości budynku od granicy nieruchomości sąsiedniej, czy od obiektów położonych na działkach sąsiednich. Przedmiotem niniejszej sprawy, co należy jeszcze raz wyjaśnić skarżącym, jest decyzja o nakazie rozbiórki wydana na tej podstawie, iż skarżący nie przedłożyli organowi dokumentów niezbędnych do legalizacji ich samowoli budowlanej. Zatem kwestie dotyczące prawidłowych odległości budynku nie były podstawą rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skargi istota sprawy nie sprowadza się, jak twierdzą skarżący "do żądania przedłożenia organowi pozwolenia na budowę popartego stosowną dokumentacją techniczną", lecz do niewykonania przez nich postanowienia organu, a tym samym uniemożliwienia temu organowi kontynuacji procedury legalizacyjnej. Z faktu, iż na sąsiedniej działce także znajduje się pobudowany na "starych" fundamentach budynek nie wynika niemożność orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu skarżących wybudowanej przez nich bez pozwolenia na budowę. W odniesieniu do zarzutów skargi należy także wyjaśnić, iż powołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2005 r. o sygnaturze VII SA/Wa 516/05 uchylał decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2005 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2003 r. nakazującej skarżącej G. F. rozbiórkę dokonanej rozbudowy budynku gospodarczego. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku podstawą uchylenia decyzji GINB było uznanie przez Sąd, iż decyzja o nakazie rozbiórki została skierowana wyłącznie do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości z pominięciem drugiego z inwestorów – J. F. Po wyroku organ ten stwierdził nieważność decyzji z dnia 24 kwietnia 2003 r. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego są kolejne decyzje organów wydane w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy. Zaskarżona decyzja prawidłowo nakłada obowiązek rozbiórki w stosunku do obojga inwestorów tj. G. i J. małżonków F. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł o jej oddaleniu.