II OSK 692/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1153/05 w sprawie ze skargi E. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2[...] listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej przez E. i A. K. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2005 r., zn. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2004 r., zn. [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Gdów z dnia [...] listopada 2001 r., zn. [...] ustalającej na wniosek W. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] w miejscowości P.. Jednocześnie Sąd stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2005 r., zn. [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wójt Gminy Gdów wydał w dniu [...] listopada 2001 r. decyzję o ustaleniu na wniosek W. P. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci budowy budynku jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w miejscowości P.. E. i A. K. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji w dniu 18 listopada 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji uznając, że E. i A. K. nie byli stronami w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, a zatem nie mogą domagać się stwierdzenia jej nieważności. Na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało w dniu 2 września 2004 r. decyzję, którą uchyliło decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2004 r. i umorzyło postępowanie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Gdów z dnia [...] listopada 2001 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że E. i A. K. jako aktualni właściciele działki nr [...] w P. (która sąsiaduje z działką nr [...]) są następcami prawnymi strony postępowania zwykłego i posiadają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy w takim zakresie, w jakim posiadał go poprzedni właściciel. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Gdów z dnia [...] listopada 2001 r. Zdaniem Kolegium decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza w sposób rażący ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której została wydana, ani innych przepisów prawa. Inwestycja polegająca na budowie budynku jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w P. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gdów. Działka gruntowa, na której planowana była przedmiotowa inwestycja, znajdowała się bowiem w obszarze RZ - tereny trwałych użytków zielonych i pastwiska. Zgodnie z częścią opisową planu na terenach tych dopuszczono realizację zabudowy zagrodowej wyjątkowo - pod warunkiem, że służy ona gospodarstwu rolnemu o pow. powyżej 2,00 ha, rolnik nie posiada działki na terenach wyznaczonych, teren położony jest dogodnie komunikacyjnie w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, ewentualnie uzbrojony. Wniosek W. P. dotyczył budowy w ramach zabudowy zagrodowej, zgodnie z podpisanym oświadczeniem wnioskodawca posiadał gospodarstwo rolne o powierzchni 2,68 ha (własność i dzierżawa), a zamierzona inwestycja miała być związana z tym gospodarstwem i niezbędna dla jego prowadzenia. Tym samym organ wydający decyzję w sprawie nie miał podstaw do odmowy wydania decyzji i kwestionowania oświadczenia, tym bardziej, iż w aktach sprawy znajduje się umowa dzierżawy działki nr [...] o pow. 1 ha 86 arów. Przepisy prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania nie wskazują wprost, iż zabudowa zagrodowa ma służyć gospodarstwu rolnemu o pow. powyżej 2,00 ha, składającemu się wyłącznie z działki będącej własnością inwestora. Zatem brak było podstaw do kwestionowania powierzchni gospodarstwa. Poza tym działka posiada dostęp do drogi gminnej (dz. nr1129), a więc teren położony jest dogodnie komunikacyjnie w sąsiedztwie istniejącej zabudowy (w pobliżu przy drodze znajdują się zabudowane działki np. działka [...]). E. i A. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionując wyżej przedstawione stanowisko. Obowiązujący w dacie wydania decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Gdów dopuszczał możliwość realizacji zabudowy zagrodowej, na działkach o powierzchni od 1550 m do 2550 m, a działka nr [...], dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania, ma powierzchnię 4600 m2. Plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał możliwość budowy zagrody na terenach rolnych, ale tylko przez rolników prowadzących gospodarstwo rolne. W. P. nie wykazał w żaden sposób tego, że jest rolnikiem, czyli że prowadzi gospodarstwo rolne, jak również tego, że budowa domu jednorodzinnego jest niezbędna dla prowadzenia tegoż gospodarstwa, zaś umowa dzierżawy działki nr [...] położonej w M., którą legitymował się ubiegając się o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w istocie potwierdza nieprawdę, ponieważ działka nr [...] jest działką częściowo zabudowaną. E. i A. K. zarzucili również, iż decyzja Wójta Gminy Gdów w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym określa, że działka nr [...] położona w M. jest drogą gminną, gdyż w odniesieniu do tej drogi nigdy nie została podjęta przez Radę Gminy Gdów odpowiednia uchwała zatwierdzona przez Starostę Wielickiego o uznaniu drogi za gminną drogę publiczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. wydaną po rozpoznaniu wniosku E. i A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy Gdów z dnia [...].11.2001 r. zawiera wymagania określone ustawą, rozstrzyga też o zgodności planowanej przez W. P. inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania Gminy Gdów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Gdów przewidywał odnośnie obszaru RZ, w którym usytuowana jest przedmiotowa działka, możliwość zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy służy ona gospodarstwu rolnemu o powierzchni powyżej 2 ha. Jak wynika z materiałów sprawy ubiegający się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu W. P. łącznie posiadał grunt o powierzchni 2,68 ha, przy czym należy zaznaczyć, iż celem dzierżawy działki nr [...], co jednoznacznie stwierdza umowa, było przeznaczenie przedmiotowej działki pod produkcję rolną. Kolegium zaznaczyło, iż nie jest właściwe do badania zgodności lub niezgodności z prawdą oświadczeń woli złożonych w umowie dzierżawy przez dzierżawcę i wydzierżawiającego, ponieważ właściwą w tym zakresie jest droga postępowania cywilnego, ewentualnie postępowania karnego. Z załącznika graficznego do decyzji wynika, iż stanowiąca teren inwestycji działka nr [...] sąsiaduje z działką nr [...] opisaną jako droga, która pozostaje - jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów - w samoistnym posiadaniu Gminy Gdów. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie ustalenia warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej, kwestia charakteru drogi i jej własności miała w sumie charakter drugorzędny, ponieważ zasadniczą kwestią było ustalenie, czy dojazd do terenu inwestycji, jej obsługa komunikacyjna, jest w ogóle możliwa. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu decyzja Wójta Gminy Gdów z dnia [...] listopada 2001 r., nie jest dotknięta opisanymi w art. 156 § 1 k.p.a. szczególnie ciężkimi, kwalifikowanymi wadami skutkującymi stwierdzeniem nieważności decyzji. Nie jest taką wadą realizacja inwestycji, dla której określono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na działce, której powierzchnia przekracza wskazaną odnośnie obszaru RZ w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Gdów powierzchnię dla zabudowy zagrodowej rzędu 1500 m - 2500 m. Zdaniem Kolegium przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy należy mieć również na uwadze to, że inwestycja w postaci budowy budynku jednorodzinnego na działce nr [...] została już zrealizowana. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium stwierdziło, że nie można stwierdzać nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, która została już zrealizowana. Gdyby zatem kwestionowana decyzja Wójta Gminy Gdów była nawet dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym naruszała prawo w sposób rażący, to i tak nie byłoby możliwe stwierdzenie jej nieważności, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jakie wywołała. W skardze do sądu administracyjnego E. i A. K. podnieśli, że decyzja Wójta Gminy Gdów z dnia [...] listopada 2001 r. naruszała obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż wnioskodawca nie był rolnikiem, a tylko rolnik miał prawo do zabudowy gruntu leżącego w strefie ochronnej rzeki Raby. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej wskazał, że: przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu była kwestia nieważności decyzji Wójta Gminy Gdów z dnia [...] listopada 2001 r. o ustaleniu na wniosek W. P. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci budowy budynku jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w miejscowości P.. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami), a więc będzie miał do niej zastosowanie art. 46a powołanej ustawy. W przepisie tym wprowadzono sankcję nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku jej sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obu wydanych w sprawie decyzjach badało pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego treść decyzji Wójta Gminy Gdów z dnia [...] listopada 2001 r. Kolegium, analizując akta sprawy doszło do wniosku, że decyzja jest zgodna z miejscowym planem. W aktach administracyjnych na k. 10 znajduje się dokument zawierający fragment tekstu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Gdów obejmujący działkę nr [...] w miejscowości P., nie ma jednak w aktach wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...]. Faktycznie więc organ administracji nie zbadał istoty sprawy, bowiem analizował zgodność decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...]. W ten sposób rażąco naruszono art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 156 k.p.a. Sąd podkreślił także, że organ administracji stwierdził, że działka nr [...], której dotyczy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma powierzchnię 4600 m2 (str. 4 decyzji), a nieco dalej (str. 6 decyzji) ocenił, że fakt przekroczenia powierzchni dla zabudowy zagrodowej - którą miejscowy plan określał na 1500-2500 m2 - nie jest szczególnie ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa, lecz uchybieniem tego rodzaju, że w normalnym toku postępowania odwoławczego spowodowałoby uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zabudowę wyłącznie na działkach o powierzchni 1500 - 2500 m2, to ustalenie warunków zabudowy dla działki o powierzchni 4600 m2 narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie sposób wyobrazić sobie w jaki sposób takie uchybienie miałoby być usunięte w ponownym postępowaniu przed organem I instancji. Ponadto art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza rozróżnienia na szczególnie ciężkie, kwalifikowane naruszenie planu i naruszenia "zwykłe", czy też "nieistotne". Oznacza to, że nieważna jest decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która w jakikolwiek sposób narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił także, że E. i A. K. w piśmie z dnia 18 listopada 2003 r. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o wycofanie z obiegu wymienionej decyzji, która rażąco narusza prawo. Z kolei w piśmie z dnia 16 grudnia 2003 r. skarżący wspominają o fałszowaniu danych przez urzędnika, co spowodowało wydanie nieprawidłowej decyzji administracyjnej. W piśmie z dnia 10 stycznia 2004 r. wnioskodawcy ponownie powołali się na fałszowanie danych przez urzędnika, które ich zdaniem stanowi przestępstwo i zażądali, by SKO usunęło z obiegu decyzję opartą na fałszywych twierdzeniach, która narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Również w piśmie z dnia 18 lutego 2004 r. E. i A. K. zażądali usunięcia z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie fałszywych stwierdzeń urzędnika i fałszywych twierdzeń inwestora. Powoływane przez strony okoliczności odpowiadały przesłankom wznowienia postępowania, należało więc rozważyć, czy zamiarem stron było wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy czy też wznowienie postępowania w tej sprawie. Tymczasem Kolegium arbitralnie zakwalifikowało pisma stron jako wniosek o stwierdzenie nieważności, całkowicie przy tym pomijając fakt, że okoliczności przez nie wskazywane bliższe są przesłankom wznowienia postępowania niż przesłankom stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto Sąd zauważył, że pismem z dnia 25 października 2001 r. Wójt Gminy Gdów poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania ternu dla działki nr [...] położonej w P. i zawiadomił strony, że w terminie 14 dni od doręczenia tego zawiadomienia można zapoznać się z dokumentacją, uzyskać wyjaśnienia w urzędzie oraz wnieść ewentualne uwagi lub zastrzeżenia. Jednakże decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Wójt wydał już [...] listopada 2001 r., tymczasem zawiadomienia o wszczęciu postępowania zostały doręczone stronom (A. i E. Wajda, A. Kopera, J. Kosela, W. P.) w dniu 12 listopada 2001 r. - a więc już po wydaniu decyzji. Faktycznie więc żadna ze stron postępowania nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów. Ponadto za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] został uznany m. in. Mieczysław Grabowski, który - zgodnie z wypisem z rejestru gruntów - był w czasie wydawania decyzji właścicielem sąsiedniej działki nr [...]. Powyższe zawiadomienie o wszczęciu postępowania zawiera adnotację "adresat zmarł". W tej sytuacji przed wydaniem decyzji należało ustalić krąg spadkobierców zmarłego, którzy - jako właściciele działki nr [...] - stali się stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...]. Uznając powyższe uchybienia za rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2004 r. Dodatkowo dokonując kontroli postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd wyszedł poza granice skargi na podstawie art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 maja 2005 r. uchylającego własne postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W aktach sprawy brak jest dowodów doręczenia tego postanowienia skarżącym oraz pełnomocnikowi inwestora. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez pominięcie rozstrzygnięcia i rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie wystąpiły przyczyny określone w art. 156 kpa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, a względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. W istocie trudno uznać, że zakwalifikowanie wniosku stron wycofanie z prawnego obiegu decyzji naruszającej, zdaniem wnioskodawców ,miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nastąpiło w wyniku arbitralnej kwalifikacji pisma E. i A. K.. Skarżący wnosili o wycofanie decyzji która rażąco narusza prawo a na wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wypowiedzenia się czy ich wniosek należy traktować jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wyjaśnili, ze chodzi im o wycofanie z obiegu decyzji opartej na fałszywych twierdzeniach, która w ich ocenie ,rażąco narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji potraktowanie wniosku skarżących jako wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie nastąpiło ani arbitralnie ani wbrew wnioskowi skarżących, w sytuacji gdy uczestniczyli w postępowaniu wszczętym ich wnioskiem, nie zgłaszali zastrzeżeń, wnosili środki odwoławcze i nadal podnosili, że decyzja Wójta Gminy Gdów narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ma także rację Kolegium, że wniosek stwierdzenie nieważności jest, w pewnym sensie, wnioskiem dalej idącym. Również kolejny argument uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszący się do istnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji w kwestii powierzchni działki zasługuje na uwzględnienie. Mimo niefortunnego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji kwestii znaczenia przekroczenia wielkości działki, należy mieć na uwadze kontekst sprawy w tym przypadku postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do obszaru RZ . Wynika z nich, że na tym terenie istniała możliwość budowy zagrodowej, w sytuacji gdy służy ona gospodarstwu rolnemu o pow. powyżej 2 ha. Taka sytuacja występowała w niniejszej sprawie. Z uwagi na to, że inwestor W. P. był posiadaczem gruntu o pow. 2,68 ha, z którego większość była przeznaczona pod produkcję rolną, ten wymóg planu był spełniony. Kwestia ta nie była rozważona przez Sąd I instancji. Przesłanki stwierdzenia nieważności muszą być rozpatrywane w sposób ścisły, nie ma tu miejsca na wykładnię rozszerzającą. Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej Sąd nie mógł rozważać zasadności i oceny charakteru innych naruszeń prawa wskazywanych przez Sąd I instancji. W tej sytuacji gdy zarzuty skargi nierozpatrzenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i pominięcie rozważenia ich w kontekście przepisu art.156 kodeksu postępowania administracyjnego są uzasadnione, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm) orzeczono jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postanowiono, z uwagi na przedmiot i okoliczności sprawy, na podstawie art.207 § 2 P.p.s.a. .