I OSK 233/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) del.WSA Maria Werpachowska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 404/06 w sprawie ze skargi S. W. i C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) stycznia 2006 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 404/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. W. i C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) stycznia 2006 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Burmistrz Gminy K., decyzją z dnia (...) października 2005 r. orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką Nr (...) objętą KW (...), stanowiącą własność A. i T. K. z sąsiednimi nieruchomościami, w tym objętą KW (...) działką (...) własnością S. i C. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...) stycznia 2006 r., nr (...), utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję, wskazując na protokół graniczny z dnia 14 kwietnia 2005r., z którego wynika, że sporny jest przebieg granicy między działką (...) na całej jej długości z działkami (...), zarówno co do przebiegu okazanego przez S. W. od punktów p.114 do pkt 9, jak i według mapy ewidencyjnej pkt 1-9, a do ugody nie doszło mimo nakłaniania stron i ich poinformowania, że brak ugody i dalszy spór spowoduje przekazanie sprawy do sądu powszechnego. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli S. W. i C. W. podnosząc między innymi, że działkę posiadają nieprzerwanie w tych samych granicach, a właściciele działki (...) chcą odjąć kilka arów. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 404/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. W. i C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) stycznia 2006r., wskazując, że celem postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Przesłankę postępowania rozgraniczeniowego zatem stanowi spór co do przebiegu granic, a więc spór co do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci położenia punktów granicznych, determinujących linie graniczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakładają na organy bezwzględnego obowiązku wydania decyzji o rozgraniczeniu, to jest rozstrzygającej o ustaleniu przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, w każdej sytuacji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 34 ust. 1 powołanej ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W takiej sytuacji, w myśl art. 34 ust. 2 tej ustawy, organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę do rozpatrzenia sądowi. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie na takiej podstawie prawnej oparta została decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia (...) października 2005 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością wnioskodawców stanowiących działkę (...), a nieruchomościami sąsiednimi w tym działką (...) stanowiącą współwłasność skarżących i działkami (...) własności P. W. oraz o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia sądowi rejonowemu. Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia 19 maja 2003 OPK 31/02 i OPK 32/02 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz.odp. 122 i 123) zajął stanowisko, że od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Przedmiotem takiego postępowania nie jest jednak merytoryczne rozstrzygnięcie, lecz kontrola w trybie odwoławczym zasadności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Celem tej kontroli jest zapobiegnięcie przekazywania sądowi powszechnemu spraw, w których organy miały w materiale dowodowym podstawy do wydania merytorycznej decyzji o rozgraniczeniu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wzajemna relacja przepisów art. 33 i 34 powołanej ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne dowodzi, że umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczenie i przekazanie sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 2, nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Zatem, jeżeli zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie przebiegu granicy, na jakimś odcinku, to w tym zakresie organ jest obowiązany rozgraniczyć nieruchomości decyzją administracyjną. Sąd pierwszej instancji podtrzymał przyjęte w sprawie stanowisko organów, że zachodziły przesłanki umorzenia postępowania w oparciu o przepis art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przekazania sprawy sądowi powszechnemu, gdyż odpowiada to treści dowodów zebranych w sprawie. Zdaniem Sądu, z opinii zawartej w operacie wynika, że spełnione zostały wymagania § 15 i 23 powołanego rozporządzenia z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W szczególności szkic graniczny zawarty w protokole granicznym z dnia 14 kwietnia 2005r. świadczy, iż istnieje spór pomiędzy właścicielami rozgraniczonych nieruchomości, przy czym skarżący kwestionują granicę ewidencyjną nieruchomości jako granicę prawną nieruchomości, a wskazane przez nich granice odpowiadają w przybliżeniu granicom katastralnym, a więc granicom sprzed założenia obowiązującej ewidencji. Z opinii geodety wynika natomiast, że operat wcześniej dokonywanego scalenia nie zawiera dokumentów określających załamania granic działek, a granice katastralne i ewidencyjne nie pokrywają się ze sobą. W związku z tym, w ocenie Sąd pierwszej instancji, zasadne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., że w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu rozgraniczeniowym Burmistrz Gminy K. prawidłowo uznał, iż nie daje on podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył S. W. reprezentowany przez adwokata M. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Sądowi pierwszej instancji o ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie, a to art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, iż w sprawie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania, podczas gdy materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia przebiegu granicy zgodnie z przebiegiem wskazanym przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu orzeczenia powołał słuszną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 19 maja 200r. sygn. akt OPK 31/02 i OPK 32/02), to jednak nie zastosował wskazań wynikających z tejże uchwały. Wskazano, że sam fakt istnienia sporu pomiędzy właścicielami nie uniemożliwia wydania orzeczenia o rozgraniczeniu przez organ administracyjny. Zdaniem skarżącego brak zgody pomiędzy właścicielami, w tym brak uzgodnienia przebiegu granicy, uniemożliwiałby rozgraniczenie w drodze decyzji administracyjnej jedynie w przypadku, gdyby przebiegu granicy nie dało się ustalić na podstawie dowodów. W sytuacji zatem, gdy organ administracyjny dysponuje dowodami pozwalającymi na ustalenie przebiegu granicy, brak zgody właścicieli rozgraniczanych nieruchomości nie ma wpływu na ustalenie takiej granicy. Zdaniem skarżącego także okoliczność, iż w sprawie istnieją rozbieżności w przebiegu granicy wynikające z różnych dokumentów (ewidencji), również nie uzasadnia konieczności rozpoznania sprawy przez Sąd Rejonowy. Jeśli bowiem, mimo istniejących rozbieżności jest możliwe ustalenie przebiegu granicy, to ustalenie takie powinno nastąpić w drodze decyzji wydanej przez organ administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczyć należy, że zgodnie z przepisami rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ może wydać decyzję o rozgraniczeniu tylko w sytuacjach, gdy przebieg granicy można ustalić na podstawie dokumentów wymienionych w art. 31 ust. 2 ustawy lub zgodnych oświadczeń stron. Przepisy omawianej ustawy nie wyposażają natomiast organów administracji w prawo do rozstrzygania sporów pomiędzy stronami w kwestii rozgraniczenia. Organ administracji może zatem wydać decyzję merytoryczną, gdy dysponuje dowodami geodezyjnymi i kartograficznymi, na podstawie których władny jest zająć stanowisko w zakresie przebiegu linii granicznych określonych nieruchomości. Dodać również trzeba, że w postępowaniu administracyjnym organ nie ma kompetencji do wydawania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania. (por. M. Durzyńska Rozgraniczenie i podział nieruchomości, wyd. 1 LexisNexis Warszawa 2009 str. 129-141, 212-287). Jednocześnie zastrzec trzeba, że ustalenie granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron powinno nastąpić tylko wtedy, gdy wskazanemu przez strony przebiegowi granicy nie sprzeciwia się treść innych dowodów zgromadzonych w sprawie, a miarodajnych i istotnych dla ustalenia linii granicznej, w tym zwłaszcza dowodów z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1997 roku SA/Ka 2492/95 ONSA 1998 nr 4 poz. 118). Ugoda zawarta przed geodetą definitywnie kończy postępowanie rozgraniczeniowe. Uznać zatem należy, że jeżeli nie ma właściwych dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron co do przebiegu granicy są sprzeczne, to organ administracyjny nie ma kompetencji do dokonania rozgraniczenia nieruchomości. W związku z tym wskazać należy, ze jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a przebieg granicy został ustalony na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, wydaje na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości i wówczas, stosownie do art. 33 ust. 3 ustawy strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji przekazania sprawy sądowi. Jeżeli natomiast nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, to wójt, burmistrz lub prezydent miasta, wydaje na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpoznania sądowi. Przy czym dodać trzeba, że rozwiązanie przewidziane w art. 34 ust. 2 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest regulacją szczególną. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu sądowi, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, może być wydana dopiero wówczas, gdy nie doszło do zawarcia ugody, o jakiej mowa w art. 31 ust. 4 ustawy oraz nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron w rozumieniu art. 31 ust. 3 ustawy. Przepis art. 34 ust. 2 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi zatem lex specialis w stosunku do zasad ogólnych wynikających z art. 127 k.p.a. Należy zatem dojść do wniosku, że warunki wydawania stosownych decyzji przez organy administracji publicznej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w tym decyzji o umorzeniu postępowania, zostały przez ustawodawcę ustalone w taki sposób, aby z jednej strony przeciwdziałać przedwczesnemu przekazywaniu sprawy do sądu powszechnego, a jednocześnie zapobiegać możliwości wystąpienia dwutorowego postępowania w tej samej sprawie. Przedmiotem niniejszego postępowania były decyzje wydane przez organy administracyjne o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości z uwagi na okoliczność, że nie doszło do zawarcia ugody, o której mowa w art. 33 ust. 1 powołanej ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, a materiał dowodowy nie był wystarczający do ustalenia przebiegu tejże granicy. Tym samym pomiędzy stronami nadal istnienie spór, zatem organ administracyjny stwierdził, ze nie miał podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 tejże ustawy, które to stanowisko podzielił Sąd pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na uwadze powyższe wywody oraz okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że organ administracyjny zasadnie stwierdził, że istnieje spór pomiędzy właścicielami rozgraniczonych nieruchomości oraz, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu rozgraniczeniowym nie daje podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Wobec tego, tak decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 powołanej ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i wyrok Sądu pierwszej instancji, są zgodne z prawem. Tym samym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 33 ust. 1 i 34 ust. 2 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 wskazanej ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie