V SA/Wa 1888/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Asesor WSA - Marian Wolanin (spr.), Protokolant - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi P. S.A. w P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Poldanor S.A. w Przechlewie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2006 r. o zgłoszeniu sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie przez spółka akcyjną P. SA, jako cudzoziemca, nieruchomości rolnej oznaczonej działkami nr [...]i [...] o pow. [...] ha, położonej w miejscowości K. woj. P., stanowiącej własność Skarbu Państwa w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w G.. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, podstawą ustroju rolnego jest gospodarstwo rodzinne, osobiście prowadzone przez rolnika indywidualnego. Okoliczność ta, w świetle powołanego przez organ orzekający orzecznictwa sądowoadministracyjnego, może być podstawą do uznania za leżącą w interesie społecznym określonym w art. 7 kpa, przy ocenie wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca na podstawie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Wnioskodawca nie spełnia wymogów powołanej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, ponieważ nie prowadzi gospodarstwa rodzinnego. Wskazane przez skarżącego opinie innych organów w przedmiocie nabycia nieruchomości przez cudzoziemca mogą być pomocne dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy ocenie wniosku o nabycie nieruchomości, nie są one jednak wiążące, zwłaszcza gdy wydane zostały we wcześniejszym, już zakończonym postępowaniu. Minister, rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego, kieruje się preferencjami prowadzonej aktualnie przez siebie polityki rolnej wynikającej z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego państwa. Wnioskodawca dzierżawi od kilku lat przedmiotową nieruchomość, i dlatego przysługujące prawo dzierżawy nie utrudnia wnioskodawcy prowadzenia hodowli trzody chlewnej. Nie może więc stanowić argumentu wymuszającego na organie orzekającym udzielenie zgody na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości wbrew prowadzonej przez Ministra polityce rolnej polegającej na wspieraniu przede wszystkim gospodarstw rodzinnych. Również według przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, Polska ma zagwarantowany 12-letni okres przejściowy stosowania reglamentacji w zakresie nabywania nieruchomości rolnych przez cudzoziemców. Według tej ustawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma prawo wniesienia sprzeciwu na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, jeżeli byłoby to sprzeczne m.in. z interesem społecznym, jak w rozpatrywanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2007 r., "P." SA zarzuciła powierzchowność uzasadnieniu powołanego postanowienia, nie poddającą się kontroli. Część argumentów skarżącej pomija się milczeniem, natomiast odmowa nie znajduje oparcia ani w obowiązującym prawie, ani też w dotychczasowej praktyce organów państwowych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i literaturę przedmiotu, skarżąca zarzuciła brak w uzasadnieniu postanowienia opisu na czym polegają względy społecznie uzasadniające odmowę, co stanowi jego wadliwość nacechowana pozornością. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie sprzeciwił się nabyciu przedmiotowej nieruchomości, zabudowanej fermą trzody chlewnej, przez skarżącą. Nie doszło jednak ówcześnie do nabycia przedmiotowej nieruchomości, w szczególności ze względu na utratę ważności wyceny nieruchomości. Obecnie, organ orzekający zgłosił sprzeciw, mimo iż stan prawny i stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. W ocenie skarżącej, w takim przypadku nie można wydać odmiennego rozstrzygnięcia. W zaskarżonym postanowieniu nie odniesiono się jednak do tej okoliczności. Zmienność stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wobec zbycia skarżącej fermy K., mimo braku zmiany okoliczności faktycznych, narusza - wynikającą z art. 8 kpa - zasadę zaufania do organów państwa, a także zasadę uwzględniania słusznego interesu strony, określoną w art. 7 kpa. Podejmowanie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, zgodnie z art. 7 kpa, nie oznacza dowolności, lecz wymaga przedstawienia motywów, którymi kierował się organ orzekający, zobowiązany uwzględniać interes społeczny oraz słuszny interes strony. W postępowaniu wszczętym na wniosek strony, decydujący jest słuszny interes strony, nie można zatem przyznać w takim przypadku prymatu interesowi społecznemu. Nie może być również tak, aby reprezentująca Skarb Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych twierdziła, że przedmiotowe grunty są zabudowane budynkami lub budowlami, dlatego nie mają żadnego wpływu [grunty] na ewentualne powiększenie gospodarstw rodzinnych, a tym samym na kształtowanie ustroju rolnego, natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaprzecza temu. Skarżąca powołała się również na pozytywną opinię [...] Izby Rolniczej, reprezentujące interesy gospodarstw rodzinnych, oraz wypowiedź Starosty Powiatu Cz. i władz Gminy K., które mają orientację w stosunkach miejscowych oraz wiedzę, czy z powodu ustawowej ochrony gospodarstw rodzinnych możliwa jest odmowa sprzedaży skarżącej fermy K.. W skardze przedstawiono także analizę zdolności produkcyjnych i kapitałowych gospodarstw rodzinnych oraz zamierzonej do nabycia fermy K., której pracochłonność i kapitałochłonność wielokrotnie przekracza zdolności w tym zakresie gospodarstw rodzinnych, gdy potrzeba do jej prowadzenia ponad [...] pracowników w całodobowym i całorocznym systemie pracy do obsługi [...] sztuk tuczników, [...] ton paszy o wartości [...] mln. złotych, [...] ha gruntów rolnych, parku maszynowego o wartości ok. [...] mln. złotych oraz kapitału inwestycyjnego ok. [...] mln. złotych na przystosowanie fermy do produkcji w cyklu zamkniętym i zakup stada macior. Na podstawie dokonanego porównania zakwestionowano argumentację organu orzekającego odwołującą się do priorytetów wynikających z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, wskazując, iż priorytety dotyczące gospodarstw rodzinnych w żaden sposób nie znajdują odniesienia do stanu faktyczny przedmiotowej sprawy. Podkreślono przy tym, że przedmiotem nabycia mają być grunty w całości zabudowane, które z tego powodu nie nadają się pod uprawy rolne. Nie sposób również doszukać się konsekwencji w działaniu organu orzekającego, skoro uprzednio sprzedano skarżącej bazę do produkcji pasz (ok. [...] ton rocznie), a odmawia się sprzedaży fermy powiązanej w przeszłości z tą bazą w ramach jednego PGR, położonej w odległości ok. 2 km. W tym względzie, skarżąca nie jest traktowana na równi z innymi podmiotami, ponieważ Agencja Nieruchomości Rolnych sprzedaje polskim podmiotom prawa prywatnego bez ograniczeń zabudowania gospodarcze, fermy i inne obiekty służące produkcji rolniczej i nie przeszkadzają temu jakoby ograniczenia wynikające z ustawodawstwa o ustroju rolnym. Świadczy to o nierównym traktowaniu skarżącej jako polskiej spółki. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, powołując się na motywy zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758, ze zm.), nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu również nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zarówno cytowany przepis, jak i pozostałe przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nie określają kryteriów, jakimi ma się kierować organ współdziałający przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, poprzez ewentualne zgłoszenie sprzeciwu. Oznacza to, iż zgłoszenie sprzeciwu jest suwerennym rozstrzygnięciem organu współdziałającego. Skoro jednak ustawodawca uprawnił organ współdziałający do zgłoszenia sprzeciwu w procesowej formie postanowienia, to mając na względzie skutki tego postanowienia, należy je uznać za akt z zakresu administracji publicznej rozstrzygający o prawach strony zainteresowanej nabyciem nieruchomości, przez co jego wydanie, chociaż dokonujące się w ramach uznania administracyjnego, podlega ocenie sądu administracyjnego przez pryzmat zachowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a szczególnie przez pryzmat przestrzegania ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i w art. 8 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Cytowany przepis art. 7 kpa nie statuuje dominacji interesu społecznego nad słusznym interesem strony, jak również nie statuuje dominacji słusznego interesu strony wobec interesu społecznego. Należy więc przyjąć, iż rozstrzygnięcie sprawy w ramach uznania administracyjnego, powinno zawsze uwzględniać słuszny interes strony, jeżeli nie sprzeciwia się temu ochrona interesu społecznego. Organ odmawiający uwzględnienia słusznego interesu strony powinien więc wykazać, w czym przejawia się interes społeczny i dlaczego należy przyznać mu ochronę wykluczającą uwzględnienie słusznego interesu strony. Rolą organu orzekającego w korzystaniu z uznania administracyjnego jest bowiem wykazanie, że uznanie to nie jest skutkiem dowolności stosowania władztwa administracyjnego, lecz uzasadnione jest ochroną obiektywnie pojmowanego interesu społecznego w rozumieniu art. 7 kpa, której to ochrony nie może naruszać nawet wzgląd na słuszny interes strony w okolicznościach indywidualnej sprawy. Oceniając w tym względzie zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2007 r., należy podzielić zarzut skarżącej o braku wnikliwego wyjaśnienia w uzasadnieniu tego postanowienia, w czym przejawia się ochrona interesu społecznego, któremu musi ustąpić, w ocenie organu orzekającego, dążenie do uwzględnienia słusznego interesu strony, w okolicznościach zindywidualizowanego stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, scharakteryzowanej szczególnie w wymiarze ekonomicznym zamierzonej przez skarżącą do nabycia fermy K.. W żaden bowiem sposób nie odniesiono się w zaskarżonym postanowieniu do zarzutu skarżącej o przyczynach zmiany przez organ orzekający oceny dopuszczalności nabycia przez skarżącą fermy K., w ramach ochrony interesu społecznego, który nie był przeszkodą dla pozytywnego stanowiska organu orzekającego w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2004 r., wydanym w uprzednio toczącym się postępowaniu o nabycie przedmiotowej nieruchomości, które nie zostało jednak sfinalizowane zawarciem umowy sprzedaży. O ile bowiem powołane postanowienie z dnia [...] czerwca 2004 r. nie ma wiążącego charakteru w obecnie toczącym się postępowaniu, to jednak zawarta w nim ocena, przy niezmienionym, jak się wydaje, stanie faktycznym sprawy - nie wynika bowiem z akt, aby stan ten uległ zmianie, a przynajmniej nie wskazano na to w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 r. - obrazuje sposób postrzegania przez organ orzekający interesu społecznego, jaki wynika, jego zdaniem, z regulacji zawartych w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592), której cele legły u podstaw uzasadnienia sprzeciwu zawartego w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2007 r. Argumentacja, jaką zawarł organ orzekający w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2007 r., dotycząca ochrony interesu społecznego, ma charakter uogólniony, mogący mieć zastosowanie do każdej sytuacji, bez względu na indywidualne jej uwarunkowania. Tymczasem, rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego o sprzeciwie wobec dopuszczalności zbycia nieruchomości rolnej cudzoziemcowi powinno być odniesione do zindywidualizowanego stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie, zwłaszcza gdy uprzednio nie było w ocenie organu orzekającego przeszkód do takiego zbycia. Konieczność przestrzegania ustawowej zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, wyrażonej w art. 8 kpa, nakazuje organowi orzekającemu wyjaśnić, w czym przejawia się obecnie konieczność ochrony interesu społecznego, zaczerpnięta przez organ orzekający z normatywnych celów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, skoro ustawa ta obowiązywała także w 2004 r., kiedy to w ocenie organu orzekającego nie wynikały z niej przeszkody do nabycia przez skarżącą przedmiotowej nieruchomości, i która do dzisiejszego dnia nie uległa jakimkolwiek zmianom. Wbrew twierdzeniom skargi, organ orzekający w ramach uznania administracyjnego, może podjąć odmienne rozstrzygnięcie od tego, jakie wydał w przeszłości, nawet przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym. Nie może jednak tego uczynić w sposób arbitralny, lecz musi, dla zachowania zasady wyrażonej w art. 8 kpa, wyjaśnić powody, dla których uznał za konieczne wydanie odmiennego rozstrzygnięcia, jako mającego stanowić przejaw określonego postrzegania ochrony interesu społecznego, z którym nie można już obecnie pogodzić słusznego interesu strony. W ocenie Sądu, przepisy art. 7 i art. 8 kpa podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem wobec jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji, dlatego zmienność ocen prawnych formułowanych przez te organy - na którą wskazała skarżąca - o ile nie jest wykluczona, o tyle nie może być wynikiem dowolności działania organów administracji. Powinna być wyjaśniona przynajmniej w taki sposób, który znajduje uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym, jako służące realizacji celów wynikających z tego porządku prawnego. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie zawiera takiego wyjaśnienia, przez co narusza art. 7 i art. 8 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro przy braku wykazania zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ orzekający wydał negatywne dla strony rozstrzygnięcie. Stanowi to również naruszenie art. 107 §3 w zw. z art. 126 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie odniósł się do tej okoliczności, mimo powołania jej przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sprzeciwu, skutkiem którego to wniosku wydane zostało zaskarżone postanowienie. Sąd nie podziela natomiast tych zarzutów skargi, które zmierzają do wykazania, iż organ orzekający o sprzeciwie na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nie jest uprawniony orzec o nim, gdy nabywca poczynił na nieruchomości nakłady nawet znacznej wartości w ramach wieloletniej umowy dzierżawy tej nieruchomości, zamierzając dokonać kolejnych na niej inwestycji. Fakt zawarcia umowy dzierżawy na 30 lat, jak w rozpatrywanej sprawie, nie ma prawnego znaczenia dla dopuszczalności zgłoszenia sprzeciwu. Również więc poczynione przez skarżącą nakłady na zamierzonej do nabycia na własność nieruchomości, w żaden sposób nie wpływają na prawną dopuszczalność zgłoszenia sprzeciwu w trybie art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, skoro ustawodawca nie wiąże w tym względzie jakichkolwiek skutków prawnych z poczynionymi nakładami. Określona nieruchomość może być bowiem potencjalnie nabyta zarówno przez podmiot już władający nią w ramach ustanowionego uprzednio tytułu prawnego innego niż własność, jak również przez podmiot, któremu nie przysługuje do danej nieruchomości jakikolwiek tytuł prawny. Fakt poczynienia nakładów znacznej wartości i zamiar dokonania kolejnych inwestycji może mieć oczywiście znaczenie dla rozważania kwestii zbycia nieruchomości danemu podmiotowi, nie stanowi to jednak okoliczności prawnej, dlatego Sąd nie może dokonywać oceny zaskarżonego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 r. przez pryzmat tej okoliczności, jako mającej jedynie znaczenie faktyczne. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia dotyczące potrzeby wnikliwego wyjaśnienia, w czym przejawia się ochrona społecznego interesu przy rozważaniu kwestii możliwości zgłoszenia sprzeciwu wobec zamierzonego przez skarżącą nabycia przedmiotowej nieruchomości, w kontekście dokonanej już w przeszłości oceny tej okoliczności i możliwego charakteru jej znaczenia w obecnie toczącym się postępowaniu.