I OSK 1652/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia delegowany WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz - spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1813/05 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1813/05 oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu. Opisując stan faktyczny w sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda T. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 78, poz. 464 ze zm.), stwierdził nabycie przez Kopalnię i Zakłady "[...]" w T. z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2, położonego we wsi S. Wnioskiem z dnia 25 maja 2004 r., uzupełnionym pismem z dnia 5 lipca 2004r., A. S. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody T. z dnia [...], w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]. Decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury, odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody T. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]. Na wniosek A. S. sprawa została ponownie rozpatrzona przez Ministra. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uwłaszczenie następuje z mocy prawa, według stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanych przepisach. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Organ ustalił m.in., że działki nr [...] i nr [...] zostały przejęte przez Skarb Państwa aktem notarialnym - umową sprzedaży z dnia [...] września 1977 r., z powołaniem się na przepisy dotyczące wywłaszczenia. Tak więc w dniu [...] grudnia 1990 r. działki stanowiły własność Skarbu Państwa. Na mocy tego aktu notarialnego zostało również ustanowione prawo zarządu wskazanych działek. Wobec tego zaistniały ustawowe przesłanki do uwłaszczenia. Jak wynika z akt sprawy A. S. wystąpiła o zwrot wywłaszczonych działek w dniu [...] grudnia 2001 r. a więc już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Minister Infrastruktury powołał się również na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. III ZP 14/99 (OSNP 200/8/294), zgodnie z którą złożenie wniosku o zwrot nieruchomości po dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie wywołuje w stosunku do tej decyzji skutków określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...]. Skarżąca podniosła, iż nie chodziło jej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, skoro nabywca nie został ujawniony w księdze wieczystej. Chodziło jej natomiast o dostrzeżenie błędu dokonanego przez Wojewodę T. w 1993 r., który uwłaszczając Kopalnię pominął prawa osób trzecich, tj. tych osób, których pozbawiono prawa własności w drodze wywłaszczenia nieruchomości na cel Kopalni, a jednak nie wykorzystano nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Skarżąca zauważyła, że gdyby ustawodawca chciał ograniczyć ochronę praw osób trzecich przy gospodarce gruntami wywłaszczonymi to niewątpliwie uczyniłby takie zastrzeżenie. Dla skarżącej nie ulega wątpliwości, że osobą trzecią, o której mówi przepis art. 2 powoływanej w decyzjach ustawy, jest poprzedni właściciel nieruchomości. Skarżąca bezprawnie została pominięta w całym procesie konwersji prawa zarządu w prawo wieczystego użytkowania, a następnie sprzedaży tej nieruchomości innej osobie fizycznej. Rozważając sprawę Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W szczególności nie można stwierdzić, że decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wyraził pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu prawa administracyjnego to nie błędna jego wykładnia, lecz przekroczenie prawa jasne i niedwuznaczne, które ze względu na skutki jakie powoduje nie daje się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. Kwestia wzajemnych relacji pomiędzy zwrotem wywłaszczonej nieruchomości a nabyciem w trybie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości była w doktrynie i orzecznictwie sądowym przedmiotem rozbieżnych poglądów. Już sama kontrowersyjność zagadnienia uniemożliwia postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę T. w decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1993 r. Bezsporne jest w sprawie, że wskazane wyżej działki w dniu [...] grudnia 1990 r. były w zarządzie Kopalni i Zakładów "[...]" w T. Potwierdza to zaświadczenie z Sądu Rejonowego w T. z dnia 25 lutego 1993 r., wydane na podstawie księgi wieczystej KW [...]. Z uwagi na fakt, że wniosek A. S. o zwrot działek został zgłoszony w dniu [...] grudnia 2001 r. Wojewoda T. w 1993 r. nie mógł uwzględnić roszczeń osób trzecich do spornej nieruchomości. Tym bardziej, że jak zauważył to organ administracyjny, postępowanie o zwrot nieruchomości wszczyna się wyłącznie na wniosek, a nie z urzędu. W zakończeniu rozważań Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2005 r. OSK 1331/04, w którym wyrażono pogląd, że niewykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu samo przez się nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia, gdyż obok wystąpienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia konieczny był jeszcze wniosek byłego właściciela lub jego spadkobierców. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. S., reprezentowana przez siostrę H. P. - sędziego w stanie spoczynku. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegające na pominięciu części tego przepisu, która zabrania uwłaszczenia nieruchomości, jeżeli miałoby to naruszać prawa osób trzecich. Ponadto zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, że nie dość wnikliwie przeanalizował materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym i dlatego nie mógł dostrzec, że prawomocna decyzja uwłaszczeniowa Wojewody T. z dnia [...] lutego 1993 r. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] w sposób rażący narusza prawo. Brak tych ustaleń faktycznych miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. Skarżąca, powołując się na powyższe zarzuty kasacyjne, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku i rozpocznie skargi. Ponadto, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istnieje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, skarżąca wniosła o ewentualne odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi poszerzonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wniosła również o dopuszczenie do postępowania prokuratora w celu popierania skargi kasacyjnej. U uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że zaskarżony wyrok nie rozstrzygnął istoty sprawy. Powołała się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jej zdaniem Sąd pierwszej instancji nie poczynił żadnych własnych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanek z tego przepisu ani nie zajął żadnego stanowiska wobec jej twierdzeń. Zdaniem skarżącej istotny dla sprawy pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r. SK 18/00 (OTK 2001/8/256), że w pojęciu "działanie" mieszczą się zarówno zachowania czynne organu, jak i zaniechania. Zaniechanie dotyczy sytuacji, w których obowiązek określonego działania władzy publicznej jest skonkretyzowany w przepisie prawa, i można ustalić, na czym konkretnie miałoby polegać zachowanie władzy publicznej, aby do szkody nie doszło. W swojej decyzji Wojewoda T. nie uwzględnił praw osób trzecich, gdyż nie powiadomił poprzednich właścicieli nieruchomości o postępowaniu w sprawie. Zaniechanie ustawowego obowiązku powiadomienia ich o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym w istocie swej jest rażącym naruszeniem przepisu art. 2 ust. 1cytowanej wyżej ustawy. Pominięcie skarżącej jako osoby trzeciej i nie powiadomienie jej o wszczęciu postępowania uwłaszczeniowego doprowadziło do nieodwracalnej szkody w postaci utraty prawa własności nieruchomości, której zwrot gwarantowały przepisy niniejszej ustawy w każdym czasie. Żadna ustawa bowiem nie określa terminu, w jakim uprawniony może złożyć wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca dalej zarzuciła organom administracyjnym orzekającym w sprawie oportunizm, twierdząc, że wybiórczo stosowały prawo świadomie pomijając normę nakładającą obowiązek wobec osób trzecich. W niniejszej sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania normy prawnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska wobec twierdzeń skarżącej, że jej prawa majątkowe, jako osoby trzeciej, stanowią ustawową przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego. Ponadto skarżąca wskazała, że Kopalnia nie miała zamiaru korzystać z nadanego jej prawa, skoro zaledwie w trzy miesiące później sprzedała prawo użytkowania wieczystego nieruchomości innej osobie fizycznej. W ten sposób pominięto cel wywłaszczenia. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona jednemu obywatelowi, a następnie została sprzedana innemu obywatelowi. Zatem poprzez karygodne łamanie prawa, Skarb Państwa osiągnął korzyść kosztem obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie - postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast w myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s..a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zatem z powyższych przepisów wynika, iż do autora skargi należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd - w odniesieniu do przepisów procesowych. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W związku z tym, iż w skardze kasacyjnej postawiony został zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jak wyżej wskazano podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach autor skargi musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla zachowania formy skargi kasacyjnej niewystarczające jest powołanie przepisu wymieniającego podstawy tej skargi, tj. art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest również wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domyślać się intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną i formułować za nią zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA i WSA 2004/3/72). W rozpatrywanej sprawie skarżąca formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, poza art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie wskazała żadnych przepisów postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie sformułowanie zarzutu, bez wskazania konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, do których naruszenia miało dojść, czyni niemożliwym dokonanie oceny jego zasadności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny był związany stanem faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Wskazany jako naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. W ust. 3 art. 2 niniejszej ustawy zawarto regulację o decyzyjnym stwierdzaniu nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów. Z przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego wynika, że w dniu [...] grudnia 1990 r. sporne nieruchomości były w zarządzie Kopalni i Zakładów "[...]" w T. Decyzja stwierdzająca nabycie z tym dniem przez niniejszą Kopalnię prawa użytkowania wieczystego spornych działek wydana została w dniu [...] lutego 1993 r. Skarżąca z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych działek wystąpiła w dniu [...] grudnia 2001 r. Z tak ustalonego stanu faktycznego wynika, iż do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej ([...] lutego 1993 r.) skarżąca nie zgłosiła w jakikolwiek sposób wniosku o zwrot nieruchomości. Należy wskazać, że niewykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu samo przez się nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia, gdyż w myśl art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obok wystąpienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia konieczny był jeszcze wniosek byłego właściciela lub jego spadkobierców. Zatem dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu ujawniało roszczenie osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1990 r. Wobec tego Wojewoda T., wydając decyzję w dniu [...] nie mógł wiedzieć, że w odniesieniu do spornych nieruchomości istnieją roszczenia osób trzecich, skoro od daty wywłaszczenia ([...] września 1977 r.) nie zostały one ujawnione w formie przewidzianej przepisami prawa, a nie istniał prawny obowiązek uwzględniania ich z urzędu przez organ, lecz jedynie na zgłoszony przez osoby uprawnione wniosek. Zatem nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.