II OSK 251/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1595/07 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 października 2007r., Sygn. akt IV SA/Wa 1595/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2007r., nr ZS-P-21201/14/2007, w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji. W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej na działkach nr ewidencyjny [...] i [...], położonych w miejscowości G. D. gmina T. pod wydobycie kopalin ze złoża G. D. VII. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że M. P. w dniu 9 stycznia 2007r. złożył wniosek o wyłączenie działek nr ew. [...] i [...] z produkcji leśnej. Natomiast w dniu 27 lutego 2007r. wystąpił o zawieszenie postępowania w tej sprawie, bowiem według jego wiedzy ma być zmieniony zapis w planie zagospodarowania przestrzennego dotyczący terenu działek nr. [...] i nr. [...], jako niezgodny ze studium uwarunkowań, w którym na działkach tych przewidywane jest wydobywanie kruszywa. W toku rozpoznawania wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej organy administracji miały na względzie, że w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn, przedmiotowe działki przeznaczone są pod uprawy rolne z preferencją pod zalesianie i pod las. Zgodnie zaś z art. 7 i 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie gruntów leśnych z produkcji może dotyczyć jedynie tych gruntów, które zostały przeznaczone w miejscowym planie na cele nieleśne. Na podstawie notatki służbowej sporządzonej przez leśniczego Leśnictwa S. z dnia 27 listopada 2006r. oraz protokołu wizji przeprowadzonej przez Starostwo Powiatowe Łódź w dniu 13 grudnia 2006r. ustalono, że działki zostały przez wnioskodawcę faktycznie wyłączone z produkcji leśnej pod eksploatację piasku. Podano więc, że stosownie do art. 98 § 1 kpa, organ może zawiesić postępowanie administracyjne, jeśli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W ocenie organu I instancji, w niniejszej sprawie zawieszenie postępowania zagraża interesowi społecznemu wobec faktycznego, niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Po rozpoznaniu zażalenia M. P., wskazane postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie prowadzone przez Radę Gminy Tuszyn w zakresie zmiany planu miejscowego nie zmienia faktu dokonania przez stronę faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z uwagi zaś na zagrożenie interesu społecznego wywołane niezgodnym z prawem działaniem strony, niedopuszczalne jest uwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania w tej sprawie. Organ podał przy tym, że w dniu 13 grudnia 2006r. (data oględzin) cały teren objęty był wyrobiskiem. Do wydania decyzji ustalającej opłatę za niezgodne z ustawą wyłączenie gruntów niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, kiedy faktycznie wyłączono grunt z produkcji i jak wówczas brzmiał plan zagospodarowania. Zatem, dla toczącego się postępowania nie ma znaczenia treść planu w przyszłości, lecz w dacie faktycznego wyłączenia z produkcji. Skargę na powyższe postanowienie wniósł M. P., zarzucając postanowieniu organu odwoławczego: 1) naruszenie art. 80 kpa, poprzez dowolną - a nie swobodną - ocenę dowodów polegającą na ustaleniu, że prowadzone postępowanie w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie legalności wyłączenia z produkcji leśnej działek nr [...] i [...] ; 2) art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy została spełniona przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania, tj. rozstrzygnięcie sprawy wyłączenia gruntów z produkcji leśnej zależy od wyniku postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że organ prowadzi postępowanie w sprawie legalności wyłączenia przez skarżącego przedmiotowych działek z produkcji leśnej. Stosownie do art. 11 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w celu stwierdzenia czy wyłączenie z produkcji leśnej było legalne, organ zobowiązany jest do ustalenia obowiązujących postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego, postępowanie w sprawie zmiany planu odniesie skutki nie tylko na przyszłość, ale także w stosunku do zdarzeń mających miejsce w przeszłości. Podniesiono przy tym, że bezsporne jest, iż przy opracowywaniu planu wkradł się błąd techniczny - nie oznakowano obszaru kopalni kruszyw pomimo stosownych zapisów w Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy Tuszyn. Studium takie jest wiążące przy opracowywaniu planu, stąd obecne postępowanie w sprawie zmiany planu zmierza do zapewnienia spójności planu zagospodarowania ze studium. Dopiero zakończenie tego postępowania pozwoli na uwzględnienie tej zmiany przy orzekaniu w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Tym samym uznano za konieczne zawieszenie postępowania do czasu zmiany planu zagospodarowania, tak aby zapisy tego planu były "aktualne" i "prawdziwe", stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M. P. uznał, że kontrolowane postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nie narusza prawa. Rozpoznając zarzuty skargi Sąd I instancji przyjął, że nie mogą one odnieść zamierzonego skutku dla rozstrzygnięcia podejmowanego w postępowaniu wpadkowym, jakim jest postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wyrażenia zgody na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Podkreślono przy tym, iż powyższe postanowienie zapadło w toku procedury prowadzonej w oparciu o art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004r, Nr 121, poz. 1266 ze zm.), nie zaś - jak błędnie wskazały ograny - art. 28 powołanej ustawy, regulującego nakładanie opłaty w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Podano także, że poza sporem pozostaje kwestia, że M. P. w dniu 10 stycznia 2007r. (pismo z 9 stycznia 2007r.) złożył wniosek o wyłączenie z produkcji leśnej działek nr [...] i [...]. Z tą też datą zostało wszczęte postępowanie administracyjne, którego materialnoprawną postawę stanowił art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 61 § 3 kpa). W tymże też postępowaniu skarżący złożył wniosek o zawieszenie, podając jako podstawę fakt wszczęcia procedury zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn w części oznaczenia w planie istnienia obszaru kopalni odkrywkowej kruszyw na działkach nr [...] i [...], gdyż kopalnia ta została przewidziana już w Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy Tuszyn. W tych okolicznościach Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzyganie i powoływanie art. 28 cytowanej ustawy przez organy administracji publicznej jest błędne, gdyż nakładanie opłaty z tytułu wyłączenia gruntów niezgodnie z przepisami, następuje w odrębnym postępowaniu, w którym posiłkowo możliwe będzie wykorzystanie jako dowodów ustaleń poczynionych w niniejszym postępowaniu. Podkreślono, że przedmiotem postępowania, w którym wydano zaskarżone postanowienie, jest jedynie rozstrzygnięcie, czy istnieją podstawy do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, bo taki zakres procedowania został wskazany we wniosku. Podano przy tym, że w świetle art. 97 § 1 kpa, jedną z przyczyn obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego jest okoliczność, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Sądu I instancji zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest jednak od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku; 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy czym musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym; 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Uwzględniając te przesłanki, Sąd I instancji przychylił się do poglądu organu odwoławczego, że zakończenie procedury w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Podano przy tym, że stosownie do art. 11 ust. 1 powoływanej ustawy, wyłączenie gruntów z produkcji leśnej możliwe jest dopiero po wydaniu decyzji zezwalającej na taką czynność. Jedynym zaś wyjątkiem, kiedy najpierw następuje fizyczne wyłączenie, a potem wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie, jest stan klęski żywiołowej lub wystąpienie wypadków losowych. Na poparcie tej tezy powołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 4 marca 1998r., sygn. akt II SA 1651/97, Lex 41751 i wyrok z dnia 21 listopada 2000r., sygn. akt II SA 106/00, Lex 57193). Konkludując Sąd I instancji wskazał, że skarżący przed złożeniem wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji leśnej rozpoczął użytkowanie terenu na potrzeby kopalni. Dotychczasowe użytkowanie, polegające na stanie zalesienia, zostało zatem zmienione bez uprzedniego uzyskania przez skarżącego pozytywnej decyzji w tym przedmiocie. Ta zatem tylko okoliczność winna być – w ocenie Sądu I instancji - wzięta pod uwagę przez organ przy rozpoznawaniu wniosku o wyrażenie zgody na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Uznano bowiem, że fakt ewentualnych zmian w planie zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego znaczenia w tym postępowaniu i nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Podano przy tym, że inaczej okoliczność ta mogłaby być oceniona w sytuacji, gdyby skarżący nie dokonał uprzedniego wyłączenia działek z produkcji leśnej. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę kasacyjną wywiódł M. P. - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, strona zarzuciła Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest art. 11 ust. 1, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez uznanie, iż zakończenie przez właściwe organy samorządowe procedury sprostowania (zmiany) planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na wyłącznie gruntów z produkcji leśnej; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie: a) art. 80 kpa, poprzez dowolną - a nie swobodną - ocenę dowodów polegającą na ustaleniu, że zmiany, które są przedmiotem prowadzonego przez Urząd Miasta w Tuszynie postępowania dotyczącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy legalności wyłączenia działek skarżącego z produkcji leśnej; b) art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 7 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy została spełniona przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania dotyczącego legalności wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, polegająca na tym, że ostateczne rozstrzygnięcie tego postępowania zależy od wyniku odrębnego postępowania w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tej też podstawie, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż toczące się na wniosek strony postępowanie o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, w trybie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie może być powiązane z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 28 tej ustawy. Za nieuprawnione uznano także twierdzenie tego Sądu, że "wyłączenie gruntów z produkcji możliwe jest dopiero po wydaniu decyzji zezwalającej na taką czynność (...). Jedynym wyjątkiem, kiedy najpierw występuje wyłączenie, a potem wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie jest stan klęski żywiołowej lub wystąpienie zdarzeń losowych". Podniesiono przy tym, że takie stanowisko Sądu I instancji nie uwzględnia okoliczności, iż w myśl art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli doszło do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej (zdarzenie wcześniejsze) przed wydaniem decyzji, a grunty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są na cele nieleśne, to decyzję, o której mowa wart. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ wydaje z urzędu (zdarzenie późniejsze). Tym samym, wyłączenie faktyczne następuje przed wydaniem decyzji. Natomiast, kluczowe znaczenie dla postępowania uzyskuje przeznaczenie gruntu w uchwalonym przez gminę miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawa nie wprowadza jednocześnie wymogu, aby nieleśne przeznaczenie gruntu miało miejsce w planie zagospodarowania obowiązującym w chwili faktycznego wyłączenia, stąd należy wywodzić, że istotne jest brzmienie planu zagospodarowania w chwili wydania decyzji, o której mowa wart. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem strony, w niniejszej sprawie uchwalony przez gminę plan miejscowy, zgodnie z przedstawionymi w postępowaniu administracyjnym pismami, wskutek "błędu technicznego" nie był zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy Tuszyn - w miejsce zawartego w Studium zapisu o przeznaczeniu działek M. P. na wydobycie kruszywa, powtarzał wcześniejsze przeznaczenie ich na cele leśne. Powyższy błąd techniczny gmina, co wynika z przedstawionej korespondencji, zobowiązała się naprawić poprzez uchwalenie zmiany w miejscowym planie. Procedura została przewidziana w budżecie na 2007r., a gmina zleciła przygotowanie zmian. W ocenie strony, w razie uchwalenia planowanego przez gminę, a zamierzonego w Studium uwarunkowań, przeznaczenia działek skarżącego na cele nieleśne (wydobycie kruszywa), właściwy organ z urzędu wyda decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej oraz określi należność podwyższając ją o 10% (art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Nic nie stoi na przeszkodzie, by powyższą decyzję wydał organ prowadzący postępowanie, o którego zawieszenie wnioskuje skarżący. Postępowanie prowadzone jest bowiem na wniosek skarżącego w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Tym samym, rezultat toczącego się postępowania zależny jest od wszczętej przez gminę Tuszyn procedury uchwalenia sprostowania (zmian zgodnych ze studium) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, która stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie strony, przyjęcie powyższej wykładni wypełnia dyrektywę załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Pozwoli bowiem na zaniechanie obarczania skarżącego konsekwencjami błędu technicznego popełnionego przez organy administracji publicznej, jednocześnie nie zagrażając żadnemu uznanemu interesowi społecznemu. Wskazując na powyższe, wniosek o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uznano za w pełni zasadny i zasługujący na uwzględnienie. W ocenie strony, naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskazanych w art. 145 ppsa miało wpływ na wynik sprawy, gdyż zamknęło drogę do rozstrzygnięcia istoty żądania skarżącego oraz usankcjonowało dokonane przez organy administracji uchybienie spoczywającego na nich obowiązku dbałości o słuszny interes obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji zarówno przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 80 i art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 7 kpa. Mając na uwadze, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są ze sobą powiązane, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. W tym zakresie podnieść przede wszystkim należy, że Sąd I instancji prawidłowo wyznaczył granice niniejszej sprawy, które tworzą postanowienia organów administracji publicznej o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji. Zatem zarzutów dotyczących naruszenia art. 11 ust.1 jak i art. 28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie można uznać za zasadne. Wprawdzie postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego z dnia 9 stycznia 2007r., a materialnoprawną podstawę do jego prowadzenia stanowi art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004, Nr 121, poz. 1266 ze zm.), nie zaś art. 28 tej ustawy, który stosuje się w innym postępowaniu dotyczącym wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ale zaskarżony wyrok dotyczy tylko kontroli zgodności z prawem zawieszenia postępowania w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Jedynie mając na względzie zarzuty skargi kasacyjnej należy wskazać, wbrew twierdzeniu skarżącego, że postępowania w trybie art. 11 ust.1 oraz w trybie art. 28 ust. 2 powoływanej ustawy są prowadzone odrębnie, mimo tej samej właściwości organu administracji publicznej i możliwości wydania z urzędu w procedurze legalizacyjnej decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji. Oba te postępowania prowadzone są bowiem w oparciu o inne przesłanki, inny jest także ich cel. Postępowanie prowadzone w trybie art. 11 cytowanej ustawy ma bowiem na celu spełnienie jednego z warunków legalnego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, podczas gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 28 tej ustawy ma na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem, zaistniałego w związku z faktycznym wyłączeniem gruntu leśnego z produkcji bez wcześniejszego uzyskania zezwolenia właściwego organu na dokonanie tej czynności. Za konstatacją taką przemawia także okoliczność, że przepisy art. 11 i art. 28 powołanej ustawy zostały zamieszczone w dwóch odrębnych rozdziałach (trzecim i siódmym), zatytułowanym odpowiednio "Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej" oraz "Kontrola wykonywania przepisów ustawy". Ponadto, przepis art. 28 cytowanej ustawy wyraźnie wprowadza rozróżnienie sankcji za naruszenie przepisów tej ustawy, przewidując w zależności od rodzaju naruszenia odpowiednie sankcje. W świetle powołanej argumentacji, a przede wszystkim mając na względzie, że skarżony wyrok dotyczy kwestii badania zgodności z prawem postanowienia o zawieszeniu postępowania, za niezasadne należy uznać, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wykładni art. 11 i norm prawnych wynikających z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślić bowiem należy, że skarżony wyrok Sądu I instancji jak i akty organów administracji dotyczą zawieszenia postępowania w związku z wnioskiem skrzącego w tym zakresie. Podstawę zaś zawieszenia postępowania administracyjnego mogły stanowić przepisy rozdziału 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym art. 97 i 98 kpa i na podstawie tych przepisów rozpoznawany był wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania w sprawie wyłączenia z produkcji gruntów leśnych. Zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie może być jednak uznany za skuteczny. Jak zasadnie stwierdził Sąd I w zaskarżonym wyroku, obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego następuje tylko w przypadkach ściśle określonych. Taki przypadek występuje, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Innym zaś organem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa może być wyłącznie organ powołany do stosowania prawa (organ orzekający), a nie do stanowienia prawa. Plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana uchwalana przez radę gminy jest prawem miejscowym. Zatem oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego, a w rozpoznawanej sprawie zmianę planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt.4 kpa. Przyjęcie bowiem uchwałą organu stanowiącego zmiany planu zagospodarowania przestrzennego należy do sfery tworzenia, a nie stosowania prawa, nie stanowi więc znamion zagadnienia wstępnego. Obowiązek zawieszenia postępowania może też wynikać z ustawowych przepisów szczególnych np z art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z rozpoznawaniem sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu m. in. po przystąpieniu przez gminę do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Takiego przepisu nie zawiera ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w trybie przepisów której wszczęte zostało postępowanie na wniosek strony skarżącej. Zatem ten zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny, bowiem nie została spełniona przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania dotyczącego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej w związku z ewentualną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania stwierdzić przede wszystkim należy, że dotyczą one postępowania w sprawie legalności faktycznego wyłączenia przez skarżącego gruntów leśnych z produkcji, które – jak wywiedziono powyżej - nie było przedmiotem kontroli tego Sądu w niniejszej sprawie. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 80 i art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 7 kpa nie może odnieść zamierzonego skutku. Reasumując wskazać należy, że słuszne jest stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku - iż w postępowaniu w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, oczekiwanie na przewidywaną zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.