II OSK 1473/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie: Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 1105/05 w sprawie ze skargi T. G. i [...] Parku Narodowego w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu i uchylenia decyzji w części dotyczącej obowiązku przedłożenia opinii i umorzenie postępowania w tym zakresie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 1105/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skarg T. G. i [...] Parku Narodowego w K., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...], znak: [...]. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. nałożył na W. i T. G. obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do dnia 30 listopada 2005 r. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych na działce nr geod. [...], [...] i [...] w obrębie wsi C. F., gm. S., sporządzonej przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami oraz pozytywnej opinii [...] Parku Narodowego w K.. Po rozpatrzeniu odwołania T. G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej obowiązku przedłożenia pozytywnej opinii [...] Parku Narodowego i terminu wykonania obowiązku oraz umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej przedłożenia ww. opinii i ustalił nowy termin wykonania obowiązku na dzień 30 grudnia 2005 r. W pozostałym zakresie decyzja PINB Powiatu Ziemskiego w S. została utrzymana w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę, wyjaśniając, że sprawa dotycząca samowolnie wykopanego stawu wraz z kanałem była już wielokrotnie rozpoznawana, jednakże sprawa ta nie została zakończona decyzją ostateczną. W sprawach rozpoznanych już przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyroki z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt IV SA 2346/98 i z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1391/01) została ustalona właściwość organów kompetentnych do wyjaśnienia tej sprawy, jak również charakter, funkcja i rozmiary samowolnie zrealizowanych obiektów. Za trafne Sąd I instancji uznał też ustalenia organów administracji, w których wskazano, iż przedmiotowe obiekty – stawy zlokalizowane na działkach siedliskowych – stanowią urządzenia melioracji wodnych szczegółowych w świetle regulacji art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Sąd I instancji przypomniał, iż w świetle regulacji art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem urządzeń melioracji wodnych w granicach parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego oraz ich otulin. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, wymagane jest pozwolenie na budowę przedmiotowych urządzeń wodnych, bowiem urządzenia te znajdują się w granicach [...] Parku Narodowego. Za błędne uznał też Sąd argumenty skarżącego, iż przedmiotowe stawy wraz z kanałem stanowią obiekty małej architektury. Zbiorniki wodne są budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na ich realizację wymagane jest w niniejszej sprawie uzyskanie pozwolenia na budowę, a w przypadku ich samowolnego wybudowania, mają zastosowanie regulacje art. 48 ustawy. Tym samym Sąd uznał za wadliwe stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż do usunięcia skutków samowoli w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie tryb określony w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organy administracji powinny przeanalizować fakt zgłoszenia przez T. G. zamiaru przebudowy stawu ogrodowego położonego w obrębie działek oznaczonych nr geodezyjnymi [...] i [...]. Należy bowiem mieć na uwadze, iż zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady, ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba, że zamiarem inwestora jest obejście przepisów o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04, publ. ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 26). Odnosząc się do zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) jednoznacznie zabrania budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych w parkach narodowych, z wyjątkiem obiektów służących potrzebom parku. Wymagane jest zatem uzyskanie opinii dyrektora [...] Parku Narodowego w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dostrzegając powyższą okoliczność, Sąd uznał jednak, iż mimo posiadania przez ten Park statusu organu współdziałającego, ma on również przymiot strony. Zrealizowane akweny zostały bowiem częściowo wykonane na terenie należącym do Skarbu Państwa – i wchodzą w skład [...] Parku Narodowego. Od powyższego wyroku T. G. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając ten wyrok w części dotyczącej uwzględnienia skargi Skarbu Państwa – [...] Parku Narodowego w K. i wnosząc o jego zmianę poprzez odrzucenie skargi tego podmiotu. T. G. wniósł o zmianę oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzez dopuszczenie możliwości stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie kwalifikacji zbiorników wodnych zlokalizowanych na siedlisku gospodarstwa rolnego do obiektów architektury ogrodowej (art. 3 pkt 4 lit. b/ Prawa budowlanego). Taka kwalifikacja została dokonana w ocenie oddziaływania na środowisko sporządzonej przez rzeczoznawcę Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 4, art. 28, art. 30, art. 48, art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 20 ust. 1 i 2 i art. 91 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto zarzucono naruszenie art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z materiałem dowodowym, iż skarżący wykonał na działkach [...], [...] i [...] stawy hodowlane w warunkach samowoli budowlanej. Dowolne jest, zdaniem skarżącego, stanowisko Sądu I instancji, iż na działkach [...], [...] i [...] zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Skarżący w drodze oczyszczania i odmulania wyrobisk torfowych przywrócił bowiem funkcjonalność istniejących zbiorników wodnych. Skarżący na przełomie lat 1997 i 1998 zagospodarował nieruchomość siedliskową poprzez zmianę obrysu zewnętrznego istniejącego stawu ogrodowego na działkach nr [...] i [...] wraz z kanałem łączącym oraz oczyścił i odmulił istniejące wyrobisko potorfowe na działkach [...] i [...]. Zastosowany przez organy administracji i Sąd I instancji przepis art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. b/ wszedł natomiast w życie w dniu 11 lipca 2003 r. W opinii skarżącego przy kwalifikacji prawnej zbiorników wodnych oraz ocenie ewentualnej samowoli powinno się stosować przepisy Prawa budowlanego oraz Prawa wodnego (z 1974 r.) w brzmieniu obowiązującym na dzień zarzucanej samowoli budowlanej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania: – art. 28 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 6, art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 3, art. 94 i art. 105 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Skarżący podniósł, że Skarb Państwa – [...] Park Narodowy nie ma legitymacji strony w niniejszej sprawie. Fakt występowania tego podmiotu jako strony w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym nie uprawnia go do zachowania przymiotu strony w niniejszej sprawie. Skarżący usunął skutki przekroczenia granicy nieruchomości należących do Parku przy wykonywaniu robót ziemnych. Tym samym odpadła podstawa, w oparciu o którą Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt IV SA 2346/98 przyznał Parkowi przymiot strony; – art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wynikającej z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt IV SA 2346/98 i z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1391/01. NSA uznał, że organy administracji nie wyjaśniły, czy akweny wodne dotychczas istniały i czy skarżący w ramach dokonanego zgłoszenia przeprowadził ich remont. W orzeczeniach tych wskazano nadto, iż należy rozróżnić przebudowę istniejącego stawu na działkach [...] i [...] od wykonania zbiornika wodnego i kanału na działkach [...] i [...]; – art. 134 § 2 w związku z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Organy nadzoru budowlanego prowadziły sprawę w trybie określonym przepisami art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Wskazanie przez Sąd w zaskarżonym wyroku trybu z art. 48 tej ustawy stanowi znaczne pogorszenie sytuacji skarżącego, co stanowi naruszenie zakazu reformationis in peius. Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i od Skarbu Państwa – [...] Parku Narodowego w K.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W szczególności podstaw takich nie mają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym przywołany w takim charakterze zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), w sytuacji gdy [...] Park Narodowy występował w sprawie nie tylko jako współdziałający organ administracji, ale także podmiot dysponujący terenem należącym do Skarbu Państwa, na którym to terenie – wedle niezakwestionowanych skutecznie ustaleń faktycznych (brak w tej mierze zarzutu naruszenia stosownych przepisów postępowania) – zostały w części wykonane sporne stawy. Niezależnie od tego za pozbawiony podstaw uznać należy zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wynikającej z przywołanych w skardze kasacyjnej wyroków NSA, zapadłych w sprawie, w sytuacji gdy wyroki te dotyczyły w istocie ustalenia organów właściwych do orzekania w sprawie. Również nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej, który dotyczy naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. wyrokowania na niekorzyść skarżącego, ponieważ T. G. nie był jedynym skarżącym w tej sprawie. Skargę wniósł także [...] Park Narodowy. Wreszcie za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wymienionych w skardze przepisów K.p.a., w sytuacji gdy Sąd tych przepisów nie stosował. Co do zaś zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zaskarżonym wyrokiem to i one nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Sąd pierwszej instancji zasadnie stanął na stanowisku, że do usunięcia skutków samowoli budowlanej w rozpoznawanej sprawie nie może znaleźć zastosowania tryb określony art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Tryb ten bowiem ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 tej ustawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, w świetle dokonanych ustaleń, niezakwestionowanych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, inwestor samowolnie zrealizował przedmiotowe urządzenia wodne, bo jak zasadnie podniesiono to w zaskarżonym wyroku obiekty te wymagały pozwolenia na budowę, a przynajmniej zgłoszenia, a jeżeli tak to organy administracji, orzekające w sprawie, były zobowiązane do jej załatwienia w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Co do zaś zarzutu skargi kasacyjnej, iż do oceny charakteru wykonanych prac wodno-budowlanych posłużono się aktualnie obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego i Prawa wodnego, to trzeba zauważyć, że przedmiotowe obiekty wymagały pozwolenia (zgłoszenia) również pod rządami prawa obowiązującego w dacie ich wykonywania, jako że żaden przepis nie wyłączał ich wtedy z obowiązku, o którym mowa. Z kolei twierdzenie skargi kasacyjnej, że przedmiotowe urządzenia wodne są obiektami małej architektury, nie może znaleźć uznania, choćby ze względu na rozmiar tych urządzeń, co zresztą Sąd pierwszej instancji wywiódł przekonywająco w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku. W tym stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy, mając na uwadze związanie zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.