I SA/Wa 1345/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie : Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. S., J. S. i M. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania oddala skargę. I SA/Wa 1345/07 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...]. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...] przyznano na rzecz J. i A. małżonków S. odszkodowanie za nieruchomość położoną w B. na osiedlu W., przejętą na rzecz Skarbu Państwa zarządzeniem Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane. Wnioskiem z dnia 27 lipca 2006 r., spadkobiercy byłych właścicieli – J. S., J. S. i M. S. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, że zgodnie z § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r., projektami uchwał nie obejmowało się gruntów stanowiących drogi publiczne, chociażby grunty te były własnością innych osób niż Skarb Państwa. Przedmiotowy grunt był w całości przeznaczony pod drogę publiczną. Oznacza to, że grunt ten mógł być przejęty na własność Państwa tylko na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości lub w drodze umowy cywilno-prawnej. Skoro nie wydano decyzji o wywłaszczeniu, to i decyzja o ustaleniu odszkodowania jest nieważna, jako wydana bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Wojewoda Podlaski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za przejętą pod budownictwo jednorodzinne nieruchomość położoną w B., na osiedlu [...]. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że zarządzeniem Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. - w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane na osiedlu [...] - została objęta nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym [...] o pow. [...] m², będąca własnością J. i A. małżonków S. Podstawą prawną tego zarządzenia był art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 182 ze zm.). Stosownie zaś do art. 10 ust. 1 powyższej ustawy za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] czerwca 1979 r. Prezydent Miasta B. przyznał - za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną numerem geodezyjnym [...], będącą własnością J. i A. małżonków S. – odszkodowanie w wysokości [...] zł, którego wysokość ustalono zgodnie z uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...], stosując stawkę odszkodowania za grunt w wysokości [...] zł za 1 m². Ponadto Wojewoda stwierdził, że istotą wniosku J., J. i M. S. jest sprawa objęcia zarządzeniem Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 1978 r. terenu przeznaczonego pod ulicę, co sprzeczne było - ich zdaniem - z treścią § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r., zgodnie z którym, nie obejmowało się projektami uchwał (w tym czasie zarządzeń) gruntów stanowiących drogi. Jednakże ten zarzut mógł być rozpoznawany tylko na etapie projektowania terenu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną - zgodnie z art. 4 w/w ustawy - a nie na etapie ustalania odszkodowania. Odszkodowanie było bowiem konsekwencją przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Ponieważ zarzut wnioskodawców nie miał związku z postępowaniem odszkodowawczym, wobec czego nie może być skuteczny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie. Pismem z dnia 15 listopada 2006 r. J., J. i M. S. złożyli odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2006 r. podtrzymując swój dotychczasowy zarzut - decyzja o ustaleniu odszkodowania jest nieważna, gdyż została wydana bez podstawy prawnej. Po rozpoznaniu odwołania Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ocenie nadzorczej podlegała prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 1979 r. przyznającej odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną numerem geodezyjnym [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art.10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 182) oraz na podstawie art. 8 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U Nr 10, poz. 64) - zatem Wojewoda Podlaski winien był ocenić, czy postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Minister dodał, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa - to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że Wojewoda Podlaski - prowadząc postępowanie dotyczące oceny legalności decyzji w trybie art. 156 kpa - prawidłowo orzekł, że zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 1979 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem J. S., J. S. i M. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucali jej naruszenie : - art. 138 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie bez wyjaśnienia sprawy, - art. 156 § 1 kpa poprzez zaniechanie ustalenia, że decyzja ustalająca odszkodowanie została wydana bez podstawy prawnej, - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 182 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą interpretację, - art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego naruszenie w chwili obecnej. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W szczególności należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej rozumiane jest, jako wyjątek od zasady stabilności decyzji i wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana w tym trybie decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Tym samym przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (vide wyrok NSA z 27.10.1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa mają charakter materialnoprawny i nakazują ocenę decyzji w zakresie naruszenia norm prawa materialnego będących podstawą wydania decyzji objętej kontrolą w trybie nadzwyczajnym. Wśród wskazanych wyżej wad ustawodawca wymienił także wydanie decyzji bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie była decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 1979 r. przyznająca na rzecz J. i A. małżonków S. odszkodowanie za nieruchomość położoną w B. na osiedlu [...], przejętą na rzecz Skarbu Państwa zarządzeniem Prezydenta Miasta B. nr [...], z dnia [...] stycznia 1978 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane. Podstawą materialnoprawną tej decyzji był przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do jego treści za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust 2 ustawy wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym powołany przepis prawa wprowadzał obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości, które na podstawie w/w przepisu przeszły na własność Państwa. Tak więc - wydając decyzję o wypłacie odszkodowania - organ badał przede wszystkim jedną przesłankę, czy istnieje ostateczne orzeczenie administracyjne, na mocy którego dana nieruchomość stała się własnością Państwa. W niniejszej sprawie jest to zarządzenie Prezydenta Miasta B. nr [...], z dnia [...] stycznia 1978 r. - w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane na osiedlu [...] - którym została również objęta nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym [...] o pow. [...] m², będąca własnością J. i A. małżonków S. Zarządzenie to jest ostateczne i funkcjonuje w obrocie prawnym - czego zresztą skarżący nie kwestionowali - wobec czego stanowiło pozytywną przesłankę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. W związku z tym podnoszony przez J. S., J. S. i M. S. zarzut, iż decyzja odszkodowawcza została wydana bez podstawy prawnej - jest całkowicie chybiony. Zarzut skarżących sprowadza się w istocie do kwestionowania zasadności objęcia zarządzeniem Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., działki nr [...], należącej do J. i A. małżonków S. Według nich nieruchomość stanowiła drogę publiczno - lokalną i wobec tego nie mogła być objęta tym zarządzeniem. Jednakże zarzut ten nie mógł być brany pod uwagę w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, która została wydana z mocy prawa - art. 10 ust. 1 ustawy, a której przesłanką było ostateczne zarządzenie Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. Uznać więc należy, że organy administracji publicznej - oceniając w postępowaniu nadzorczym zgodność z prawem decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 1979 r. - słusznie stwierdziły, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że kontrolowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej i zasadnie odmówiły stwierdzenia jej nieważności. Jednocześnie należy uznać, że - z przytoczonych wyżej powodów - podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.