I OSK 171/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Elżbieta Stebnicka Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1455/06 w sprawie ze skargi M. T. działającej w imieniu małoletnich dzieci M., D. i K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 października 2006., sygn. akt I SA/Wa 1455/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej. Sąd stwierdził także nieważność decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na stan faktyczny i prawny sprawy: Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. decyzją z dnia [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] i przyznał M., D. i K. T. zaliczkę alimentacyjną w kwocie 120 zł miesięcznie na każdą osobę na okres od dnia 1 kwietnia 2006r. do dnia 31 sierpnia 2006r. Organ wskazał, że miesięczny dochód rodziny w 2004r. wynoszący 621,86 zł jak i miesięczny dochód rodziny powiększony o dochód uzyskany z przekazywanych przez Komornika części świadczeń alimentacyjnych wynoszący 845,32 zł, są wyższe od 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), kwalifikującej do uzyskania podwyższonej zaliczki alimentacyjnej. W związku z tym, w ocenie organu, na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy M., D. i K. T. przysługuje zaliczka alimentacyjna w wysokości po 120 zł miesięcznie. Od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W., M. T. w dniu 22 czerwca 2006r., wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., w uzasadnieniu wskazując, że roczny dochód rodziny w 2004r. wyniósł 7462,43 zł, miesięczny zaś dochód rodziny wyniósł 621,86 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 124,37 zł. Od komornika przekazywana jest natomiast kwota 123,46 zł. W ocenie skarżącej, ustalona zaliczka alimentacyjna jest za niska, bowiem na każde dziecko nie przysługuje 120 zł, lecz po 200 zł miesięcznie. W ocenie M. T. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. mówiący o dochodzie rodziny nieprzekraczającym 50% kwoty 583 zł, w rzeczywistości dotyczy dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nieprzekraczającego kwoty 291,50 zł. Skarżąca podniosła, że uzyskując dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie w wysokości 124,37zł spełnia przesłanki do przyznania zaliczki alimentacyjnej w kwocie po 200 zł na każde dziecko. Decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji zmienił swoją decyzję z dnia [...] i uznał, że do dochodu miesięcznego rodziny za 2004r. należy doliczyć kwotę uzyskanego dochodu w 2006r., to jest 21,22 zł stanowiące różnicę pomiędzy miesięczną kwotą otrzymywanych w 2004r. alimentów (100,96 zł), a kwotą miesięcznych alimentów otrzymywanych obecnie (122,18 zł). Po ponownym przeliczeniu miesięczny dochód rodziny stanowi kwotę 643,08 zł, a miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 128,62 zł. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...], w uzasadnieniu wskazując, że Kierownik Ośrodka uwzględnił podnoszone w odwołaniu okoliczności dotyczące otrzymywania przez wierzyciela od komornika kwoty 123,46 zł, a nie jak wskazał organ egzekucyjny kwoty 223,46 zł. W ocenie Kolegium przy stosowaniu przepisu art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, należy brać pod uwagę dochód rodziny, który w niniejszej sprawie stanowi kwota 643,08 zł. Dochód ten jest więc wyższy od 50% wskazanej w art. 7 ust. 2 tej ustawy kwoty 583 zł. Organ pierwszej instancji będąc związany przepisami prawa nie miał zatem podstaw do zwiększenia kwoty zaliczki alimentacyjnej, ponieważ powołana wyżej ustawa rozróżnia dochód w rodzinie od dochodu na osobę w rodzinie, co świadczy o tym, że pojęć tych nie można stosować zamiennie. Dochód na osobę w rodzinie ma bowiem wpływ na ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej natomiast dochód rodziny decyduje o wysokości tego świadczenia. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i zapłatę ustawowych odsetek w ramach zadośćuczynienia, wskazując ponownie, że przy ustalaniu wysokości zaliczki alimentacyjnej należy brać pod uwagę dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Wyrokiem z dnia 19 października 2006., sygn. akt I SA/Wa 1455/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej. Sąd stwierdził także nieważność decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...], nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że należy mieć na uwadze, iż przepis art. 7 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest przepisem o charakterze ogólnym, zawierającym przesłanki warunkujące przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Natomiast przepis art. 8 ust. 2 tej ustawy jest przepisem szczególnym, regulującym zasady ustalania wysokości zaliczki alimentacyjnej i jako przepis ściśle związany z przepisem ogólnym nie może być interpretowany w oderwaniu od tego przepisu. Dlatego, w ocenie Sądu, dochód rodziny, o którym mowa w art. 8 ust. 2 powołanej ustawy powinien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, użyty w art. 7 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Podniesiono, że wyliczenie wysokości zaliczki alimentacyjnej w podwyższonej wysokości, przy zastosowaniu wykładni przepisu art. 8 ust. 2 powołanej ustawy dokonanej przez organy administracji publicznej, powoduje rażące dysproporcje w wysokości i uzyskiwanej pomocy w przeliczeniu na osobę uprawnioną, istniejące zwłaszcza pomiędzy osobą samotną, a osobą w rodzinie bądź osobą w rodzinie wielodzietnej. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...], wydana w trybie wznowienia postępowania, została podjęta z rażącym naruszeniem przepisu art. 145 § 1 i art. 151 § 1 k.p.a. została bowiem wydana w stosunku do decyzji nieostatecznej, od której M. T. wniosła odwołanie. Poza tym decyzja ta orzeka o zmianie decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] w części dotyczącej uzasadnienia decyzji, a takiego sposobu załatwienia sprawy nie przewiduje art. 151 § 1 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., radca prawny W. L., wnosząc o jego uchylenie w pkt 1 i 2 i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 8 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej przez niezastosowanie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992) w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uprawnienia do zaliczki w podstawowej wysokości, określonej w art. 8 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zależą od dochodu na członka rodziny, co wynika z art. 7 ust. 2 tej ustawy, natomiast prawo do zwiększonej zaliczki, w wysokości określonej w art. 8 ust. 2 ustawy przysługuje, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy, to jest 291,50 zł. Ustawa rozróżnia dochód w rodzinie i dochód na osobę w rodzinie i nie ma podstaw do traktowania tych ustawowych pojęć zamiennie. Kolegium wskazało, że pojęcie dochodu rodziny użyte w art. 8 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, należy rozumieć jako ogólną sumę uzyskanych przez wszystkich członków rodziny dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, podzieloną przez ilość miesięcy w roku, jednakże bez dodatkowego dzielenia wynikłej kwoty tego dochodu przez ilość członków rodziny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej użyty w tym przepisie zwrot "dochód rodziny" należy interpretować zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca w art. 18 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, dokonując odesłania do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednoznacznie przesądził o tym, w jaki sposób powinien być rozumiany w ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej zwrot "dochód rodziny". Zbędne jest zatem dokonywanie dodatkowej wykładni tego pojęcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni zasad przyznawania zaliczki alimentacyjnej oraz ustalania jej wysokości. Natomiast przepis art. 8 ust. 2 powołanej ustawy, do naruszenia którego sprowadzają się zarzuty skargi kasacyjnej, stanowi: 2. W przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2, kwotę zaliczki, o której mowa w ust. 1, zwiększa się do: 1) w przypadku, gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki – 300,00 zł dla osoby uprawnionej, albo 380,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) w przypadku, gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki – 250,00 zł dla osoby uprawnionej albo 300,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kwota dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę rodzinie ustalona w art. 7 ust. 2 skutkująca przyznaniem zaliczki alimentacyjnej wynosi 583 zł. Z tak sformułowanych obu przepisów nie można wyprowadzić wniosków dokonanych w skardze kasacyjnej, to jest, że skoro ustawodawca w jednym przepisie używa pojęcia "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie", a w drugim "dochód rodziny", to nie można mówić, aby pojęcia te oznaczały to samo. Porównując oba te przepisy należy uznać – dokonując analizy przy pomocy wykładni systemowej – że przepisy te są ze sobą ściśle związane. Artykuł 7 ust. 2 ustawy stanowi ogólną zasadę osiągnięcia dochodu w rodzinie w przeliczeniu na osobę, zezwalającą na przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Natomiast art. 8 tej ustawy jest ściśle związany z art. 7 ustawy i określa, do jakiej wysokości przysługuje świadczenie z art. 7, przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w art. 8 ustawy. Takie usystematyzowanie przepisów ustawy pozwala na przyjęcie, że ustawodawca przyjmując w art. 8 ust. 2 sformułowanie "dochód rodziny" zawarł jedynie skrót myślowy dotyczący określenia co do dochodu zawartego w art. 7 ust. 2, to jest "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę". Tylko bowiem kwota ustalona w art. 7 ust. 2 ustawy pozwala w ogóle ustalać przesłanki z art. 8 ust. 1, czy 2 ustawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że zaliczka alimentacyjna jest świadczeniem, której celem jest zapewnienie uprawnionym do jej otrzymania osobom niezbędnych środków do życia w sytuacji, gdy nie mogą uzyskać tych środków od osób zobowiązanych do ich alimentacji. Przepis art. 8 powołanej ustawy przewiduje dwa sposoby określania wysokości zaliczki alimentacyjnej. Pierwszy sposób, to zaliczka ustalana do wysokości świadczenia alimentacyjnego, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 583 zł. Drugi sposób obliczenia zaliczki dotyczy sytuacji, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, a tam mowa jest o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Ustawodawca zastosował w tym przypadku odesłanie do treści przepisu art. 7 ust. 2 zamiast powtórzenia całej jego treści. Zatem treść przepisu art. 8 ust. 2, przy zastosowaniu innej techniki legislacyjnej, winna otrzymać brzmienie: "w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę rodzinie nie przekracza 50% kwoty 583 zł (..)". Przyjęcie za organami administracji innej wykładni, to jest, że wysokość zaliczki uzależniona jest od nieprzekroczenia kwoty 291,50 zł dla całej rodziny, oznaczałoby, że rodzina ta znajduje się w gorszym położeniu, niż rodzina, dla której wysokość zaliczki alimentacyjnej określona jest w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy. Należy zatem przyjąć, że zastosowana w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji interpretacja przepisu art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto niweluje różnice w wysokości środków na utrzymanie, niezależnie od tego, czy osoba uprawniona do zaliczki jest osobą samotną, pozostaje w rodzinie, czy też w rodzinie wielodzietnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych powyżej wywodów oraz stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza obowiązującego prawa, w związku z czym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 8 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej nie jest uzasadniony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.