II SA/Łd 565/07

Dnia 22 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 roku sprawy ze skargi J. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...]; 2. zasadza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. T. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.T.-P. Protokółem z dnia [...] Nr [...] Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej przy Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Ł. na wniosek T. P. uzgodnił bez uwag projekt przyłącza wodno - kanalizacyjnego do posesji położonej w Ł. przy ul. A. [...] W dniu 30 października 1986 r. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] w Ł. wydało warunki techniczne Nr [...] ustalające sposób przyłączenia w/w posesji do wodociągu o średnicy 150 mm usytuowanego w ul. A. W dniu 27 czerwca 1988 r. przyłącze wodociągowe zostało odebrane przez inspektora PWiKOŁ. Fakt ten potwierdzony został treścią protokółu zdawczo - odbiorczego Nr [...]. W dniu 29 listopada 2004 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynęło pismo Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Ł. z wnioskiem o podjęcie w ramach posiadanych kompetencji stosownych działań w związku z informacją zawartą w piśmie J. T. z dnia [...] o nieprawidłowo wykonanym przyłączu wodociągowym do posesji przy ul. A 20 [...] W dniu 29 marca 2006 r. przedstawiciel Zakładu Wodociągów i Kanalizacji z siedzibą w Ł. przedstawił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. dokumenty świadczące o legalności i prawidłowości wykonania przez inwestora – T. P. przyłącza wodociągowego, włączonego do sieci w dniu 14 lipca 1988 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie przyłącza wodociągowego położonego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z nowelizacją ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji dopiero od dnia 2 stycznia 1995 r. wymagał uzyskania na budowę przyłączy pozwolenia na budowę. Opierając się na tej podstawie oraz na podstawie dokumentów okazanych przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji organ uznał, iż wystąpiła przesłanka dająca podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. T. podnosząc, iż jest ona sfałszowana. Zarzuciła, że T. P. w dacie budowy przyłącza nie był jedynym właścicielem posesji przy ul. A [...], a nadto nie posiadając wymaganych uprawnień sam wykonał przyłącze. Dodatkowo wskazała, iż zainstalowany przez T. P. zbiornik na nieczystości jest zbyt mały w stosunku do ilości wody zużywanej przez inwestora, a ponadto inwestor dokonał nielegalnego podłączenia rur w pomieszczeniu łazienki. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że roboty budowlane dotyczące przyłącza wodociągowego zostały wykonane na podstawie projektu budowlanego opracowanego przez osobę posiadająca właściwe uprawnienie budowlane, a następnie odebrane bez uwag przez inspektora do spraw technicznych gestora sieci wodociągowej. Podkreślił także, że obowiązująca w dacie budowy przyłącza ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm. ) nie stawiała wymogu uzyskania pozwolenia na wykonanie tego typu inwestycji, a ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) nie zobowiązuje nawet do dokonania zgłoszenia budowy przyłączy. W tym stanie rzeczy organ stwierdził brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego i za zasadne uznał umorzenie go jako bezprzedmiotowego. W dniu 9 maja 2007 r. J. T. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. W jej treści podniosła, że studzienka kanalizacji deszczowej należała i nadal należy do niej, a nie do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji. Zwróciła uwagę, iż T. P. nie posiada dokumentów potwierdzających wywóz nieczystości za lata 2001, 2002, 2003 i 2004, co świadczy o tym, że nieczystości te odprowadzał do kanalizacji deszczowej. Wskazała też, że aby uzyskać zgodę na włączenie do sieci wodociągowej należy okazać wypis z księgi wieczystej, wypis z ewidencji gruntów oraz pisemną zgodę wszystkich współwłaścicieli posesji, a ona jako współwłaścicielka posesji nie wyraziła takiej zgody. Podała również, że inwestor fałszował dokumenty twierdząc, iż jest jedynym właścicielem nieruchomości przy ul. A [...]. Wskazała też, że T. P. nie posiada kwalifikacji do wykonywania prac wodno – kanalizacyjnych, które wykonał bez nadzoru, kontroli i zgody skarżącej na przekopanie wjazdu, stanowiącego część wspólną nieruchomości. W konkluzji skarżąca żądała uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. Skarżąca podniosła również, że postępowanie organ nadzoru budowlanego prowadził w oparciu o pismo z dnia [...], w którym domagała się zbadania legalności budowy przez uczestnika postępowania łazienki, organ zaś prowadził postępowanie wyłącznie w przedmiocie legalności wykonania przyłącza wodociągowego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie uznając, iż argumenty przedstawione przez skarżącą nie wnoszą nic nowego do sprawy i nie mogą mieć wpływu na zmianę stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do dyspozycji art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). Z treści art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc jednak związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wynikała z naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10, art. 77 § 1, art. 81 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 K.p.a. nakazuje prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Natomiast art. 9 zobowiązuje organy administracji państwowej do rzetelnego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto Sąd zauważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego przepisem art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki zaś odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a. Żadna z nich jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Odwołując się do przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego określających, kiedy następuje wszczęcie postępowania administracyjnego należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), natomiast datą wszczęcia postępowania z urzędu jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4), bądź pierwsza czynność organu wobec strony. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji należy stwierdzić, że nie zostały one poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego prowadził na skutek pisma J. T. z dnia [...] ( organ omyłkowo podaje datę [...] ), skierowanego do Wydziału Komunalnego Urzędu Miasta Ł., a następnie przekazanego przez tenże Urząd do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z prośbą o podjęcie w ramach kompetencji stosownych działań. W tej sytuacji organ nie był związany treścią pisma urzędu wskazującego, iż skarżąca poinformowała urząd o nieprawidłowo wykonanym przyłączu wodociągowym, a w oparciu o załączone pismo J. T. z dnia [...] winien ustalić rzeczywistą treść jej żądania. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się, że w takiej sytuacji obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek – obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. W przypadku zaś, gdy żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, organ administracji nie jest uprawniony do sprecyzowania treści tego żądania. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art.. 7 i 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia ( vide: wyroki NSA w Warszawie: z dnia 24.07.2001 r. IV SA 1091/99 – LEX nr 78924; z dnia 4.04.2002 r. I SA 2188/00 – LEX nr 81741; z dnia 26.07.2006 r. II OSK 1004/05 – LEX nr 266429). Nie ulega wątpliwości, że wskazane powyżej pismo skarżącej zostało sformułowane mało zrozumiale i precyzyjnie. Skarżąca opisuje w nim szereg nieprawidłowości związanych z działaniem uczestnika postępowania T. P.. Jednym z nich jest nieprawidłowo wykonane przyłącze wodociągowe, ale również jest w nim mowa o nielegalnym podłączeniu się przez uczestnika postępowania do kanalizacji deszczowej oraz wadliwym przebiciu rur w łazience. Rzeczą organu było zatem wezwanie skarżącej do precyzyjnego określenia żądania i dokładnego określenia przedmiotu postępowania. Organ obowiązkowi temu uchybił, nie zawiadomił również skarżącej, jak też uczestnika postępowania o wszczęciu postępowania oraz o jego przedmiocie. Czynności podjęte przez organ wskazują, że przedmiotem postępowania była wyłącznie legalność wykonania przez uczestnika postępowania przyłącza wodociągowego. Przedmiot ten, zdaniem skarżącej, został przez organ wbrew jej woli zawężony, a w konsekwencji organ naruszając powołane powyżej przepisy K.p.a. przedwcześnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w odniesieniu do prawidłowości wykonania przyłącza wodociągowego. Argumenty te, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił uznając, iż postępowanie winno być przeprowadzone kompleksowo w odniesieniu do wszystkich zarzutów skarżącej, oczywiście po ich jednoznacznym sprecyzowaniu. Odnosząc się natomiast do zagadnienia legalności wykonania przez uczestnika postępowania przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego należy stwierdzić, iż organy obu instancji niewadliwie ustaliły, że w okresie wykonania tej inwestycji przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. ) nie przewidywały obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia zamiaru wykonania tego typu robót budowlanych. Prawidłowość wykonania przedmiotowego przyłącza potwierdzona została protokołem zdawczo – odbiorczym ówczesnego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu Ł. Nr [...] z dnia [...]. Przyłącze to, z którego korzysta również skarżąca włączone zostało do sieci wodociągowej w dniu 14 lipca 1988 r. i bez zastrzeżeń funkcjonuje do dnia dzisiejszego. W tym stanie rzeczy, mając jednak na uwadze przedstawione powyżej okoliczności zaniechania przez organ w zakresie prawidłowego ustalenia zakresu postępowania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawniony był orzec, jak w sentencji.