I SA/Wa 955/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania I. S., L. Z., F. M., T. K., S. W., H. K., Z. Z., H. M., K. K., S. M. M. i T. K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 2003 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że zawiadomieniami z dnia 8 czerwca 2006 r. i z dnia 10 października 2006 r. Prezydent W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, objętej jego decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...], zatwierdzającą podział nieruchomości KW [...] dz. [...], KW [...] dz. [...] oraz nieruchomości objętych aktami własności ziemi nr [...]. Z ustaleń organu wynika, że decyzją Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] ustalono opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach wymienionych wyżej, z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 2003 r. nr [...]. Jednocześnie zobowiązano między innymi I. S. do wniesienia opłaty w wysokości [...] zł w terminie 14 dni od dnia, gdy decyzja ustalająca opłatę adiacencką stanie się ostateczna. Organ podał, iż podział nieruchomości spowodował w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wzrost jej wartości, zaś procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości ustalona została na poziomie 50 %, zgodnie z uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że podział przedmiotowej nieruchomości został dokonany ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 2003 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 93, art. 96 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepisy te uzależniają dokonanie podziału nieruchomości od zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym przypadku od Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzonego uchwałą Rady W. z dnia [...] września 1992 r. nr [...]. Decyzja ta stał się ostateczna w dniu 1 grudnia 2003 r. Organ drugiej instancji wskazał, że wzrost wartości opisanej wyżej nieruchomości po jej podziale jest bezsporny, co potwierdza operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w celu określenia wartości rynkowej gruntu dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Z treści tego operatu szacunkowego wynika, że wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem, tj. według stanu na dzień 18 maja 2004 r. i cen na dzień 31 maja 2006 r. została oszacowana na kwotę [...] zł, zaś wartość przedmiotowej nieruchomości po podziale, według stanu na dzień 14 czerwca 2004 r. i cen na dzień 31 maja 2006 r., została oszacowana na kwotę [...] zł. W niniejszej sprawie, uprawnionym do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości jest Prezydent W., zaś wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości określa uchwała Gminy W. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Uchwała ta określa wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej jako 50 % i taką też stawkę przyjął Prezydent W. przy obliczaniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości objętej jego decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...], kierując się przy tym również wartością działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, iż zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zdaniem organu, decyzja Prezydenta W. z dnia [....] listopada 2006 r. nr [...] została wydana z zachowaniem trzyletniego okresu, określonego w art. 98a ust. 1 powołanej ustawy, bowiem decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna w dniu 1 grudnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przytoczyło również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uchwale 5 sędziów z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 21/99, i stwierdziło, że prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji dokonał właściwych ustaleń pod względem merytorycznym i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, zaś strony miały możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym w szczególności ze sporządzonym operatem szacunkowym, co potwierdzają akta sprawy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. S., zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także naruszenie art. 77, art. 80 i art. 107 kpa, oraz kwestionując wysokość ustalonej przez organ opłaty adiacenckiej. Skarżąca podniosła, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] została jej doręczona w dniu 4 grudnia 2006 r., czyli po upływie trzyletniego okresu ustawowego, wynikającego z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, zdaniem skarżącej, nie można jednoznacznie ustalić, jaki operat szacunkowy stanowi podstawowy środek dowodowy w niniejszej sprawie, bowiem każdy z organów wydających decyzję powołuje się na inny operat szacunkowy, zatem określenie opłaty adiacenckiej dla skarżącej w wysokości [...] zł stanowi naruszenie art. 98a powołanej ustawy. Skarżąca zarzuciła, że w aktach administracyjnych, w dniu ich przeglądania, tj. w dniu 15 maja 2007 r., brak było operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego S. H., na który powołuje się Kolegium w swojej decyzji, natomiast w aktach znajdował się operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. S. Zdaniem skarżącej, operat szacunkowy, na który powołuje się w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., został sporządzony przed datą wszczęcia postępowania administracyjnego i w związku z tym nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej i być podstawowym dowodem w postępowaniu o ustalenie tej opłaty. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, iż Kolegium jest obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w szczególności ustalić na ile mogą być słuszne i prawdziwe zarzuty skarżącej co do braku możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie może zostać uwzględniona, ponieważ zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca decyzja, nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest ustalenie opłaty adiacenckiej, stosownie do art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Stosownie do art. 98 a tej ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu; wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia z dnia [...] października 2003 r. nr [...] został zatwierdzony, m.in., projekt podziału nieruchomości objętej KW [...], stanowiącej własność I. S.. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Prezydent W. ustalił opłatę adiacencką w kwocie [...] zł, spowodowaną podziałem działki, którą to opłatę zobowiązana była uiścić I. S., z tytułu wzrostu wartości jej nieruchomości, a decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy tę decyzję. Organ uzasadnił decyzję twierdząc, w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, że podział nieruchomości spowodował wzrost wartości wydzielonych działek, przy czym ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy wartości - dokonano zgodnie uchwałą Gminy W. z dnia [...] marca 2000 r. Prawidłowo organ drugiej instancji uznał, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie określonym w art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decydujące znaczenie mają tutaj daty - zarówno wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości jak również decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Ustawodawca zakreślając 3 - letni termin wydania decyzji ustalającej opłatę, a zatem ograniczając w czasie prawo organu do ustalenia i pobrania opłaty od właściciela czy użytkownika nieruchomości, równocześnie uczynił to mając na uwadze interes właściciela – aby po zbyt długim okresie czasu od decyzji podziałowej właściciel nie pozostawał w niepewności co do ewentualnych opłat, do zapłaty których mógłby być zobowiązany w przyszłości. Jednakże, należy zwrócić uwagę, że ustawodawca sformułował przepis następująco: "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne." Użyto w tym przepisie pewnych konkretnych instytucji prawnych, takich jak: "ustalenie opłaty", "decyzja ostateczna" czy "prawomocne orzeczenie", a zatem należy przyjąć, że ustawodawca odróżnił tutaj instytucje związane zarówno z prawem cywilnym jak i administracyjnym - prawomocności i ostateczności orzeczeń i decyzji. Instytucje te, zarówno "prawomocność" jak i "ostateczność" są związane z upływem czasu, z terminem, który musi upłynąć, aby dana instytucja zaistniała. Ustawodawca w aktach prawnych ustanowił określone procedury i określił te terminy, w których stronom czy też uczestnikom postępowania przysługują określone uprawnienia. Jeśli uprawnienia przewidziane w określonych terminach nie zostaną wykorzystane lub terminy te upłyną, nastąpią określone w ustawach skutki. W przepisie tym, ustawodawca posłużył się również sformułowaniem "ustalenie opłaty adiacenckiej", który oznacza, że organ administracji w sposób określony w przepisach ustala tę opłatę. Jedyny upływ czasu, który organ powinien w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej wziąć pod uwagę, to termin 3 lat, przed upływem którego ta opłata może zostać ustalona. Decyzja ustalająca opłatę nie musi stać się ostateczna w ciągu trzech lat, lecz musi zostać wydana w tym terminie. Gdyby przyjąć, że decyzja ta musi stać się ostateczna w terminie 3 lat, to mogłoby to spowodować naruszenie prawa właściciela dzielonej nieruchomości do skutecznego odwołania się od niekorzystnej dla niego decyzji ustalającej opłatę adiacencką, zamknięcie możliwości wniesienia odwołania skutkujące naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd podziela zatem stanowisko organu, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana przed upływem terminu wskazanego w art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie podziela zarzutu strony skarżącej, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką została jej doręczona po upływie 3 letniego terminu, ponieważ w tym terminie, jak wyżej wskazano, organ ma decyzję wydać, a nie doręczyć; ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku doręczenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką w terminie 3 lat, tylko zobowiązał organ do wydania takiej decyzji w ciągu 3 lat. Ponadto należy zaznaczyć, że Sąd nie dopatrzył się w sprawie żadnych uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.