II SA/Ol 918/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", działający z upoważnienia Prezydenta Miasta – Naczelnik Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego podjął zawieszone z urzędu postanowieniem z dnia "[...]". postępowanie prowadzone na wniosek M. S. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji myjni samochodowej oraz budynku dla potrzeb obsługi myjni wraz z realizacją dwóch zjazdów z ul. "[...]" w "[...]". Jako podstawę prawną orzeczenia podał art. 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). W motywach uzasadnienia wskazał, że w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy organ pierwszej instancji wystąpił o uzgodnienie przez Wojewodę lokalizacji przedmiotowej inwestycji na podstawie przepisów o ochronie przyrody, traktując rozstrzygnięcie Wojewody jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 4 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na wystąpienie Wojewoda postanowieniem z dnia "[...]" uzgodnił lokalizację przedmiotowej inwestycji na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zażalenie na to postanowienie do Ministra Środowiska wniosła J. M. i Spółka A. Ponieważ przepis prawa uzależnia, jak wskazał organ, wydanie decyzji o warunkach zabudowy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ w formie prawomocnego postanowienia, a wydane przez Wojewodę postanowienie nie było prawomocne, należało zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu rozpatrzenia przez Ministra Środowiska zażalenia złożonego przez strony postępowania. Dodał, że Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia "[...]" i z uwagi na ten fakt należało podjąć zawieszone z urzędu postępowanie. Zażalenie na to postanowienie wnieśli J. M. i Spółka A żądając jego uchylenia w całości i orzeczenia o zawieszeniu postępowania z wniosku M. S. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 125 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie. W uzasadnieniu podnieśli, że zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie m.in. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl zaś art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą – w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Wskazali, że orzeczenie Ministra Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody z dnia "[...]" zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Nie można zatem uznać, że postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ zostało prawomocnie i ostatecznie zakończone. Co za tym idzie niedopuszczalne było podjęcie z urzędu zawieszonego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero po rozpatrzeniu skargi przez sąd administracyjny zagadnienie wstępne zostanie definitywnie zakończone i dopiero wtedy organ pierwszej instancji powinien podjąć postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie z dnia "[...]", nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowiło zażalone postanowienie uchylić w całości. W uzasadnieniu wskazało, iż zasadniczą kwestią w sprawie było rozstrzygnięcie, czy organ mógł podjąć zawieszone postępowanie po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia organu odwoławczego, tj. Ministra Środowiska. Na taką możliwość, jak podniosło, wskazują wyroki sądów administracyjnych. Jednakże, na co wskazuje doktryna, "w sytuacji zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne, przyczyna uzasadniająca zawieszenie ustępuje chwili, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyskuje charakter trwały. Podstawowe znaczenie dla takiego ustalenia mają przepisy prawne regulujące określony rodzaj postępowania, w którym rozstrzygane jest zagadnienie wstępne. W pierwszej kolejności przepisy te określają formę rozstrzygnięcia zagadnienia. Rozstrzygnięciu takiemu w oznaczonym momencie przyznają z reguły także cechę trwałości. Zasadniczo, na jej oznaczenie, mowa jest w nich o prawomocności rozstrzygnięcia, jego ostateczności. Tak określony moment jest miarodajny dla ustąpienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.". Dodało, iż pod pojęciem rozstrzygnięcia należy rozumieć zarówno decyzje jak i postanowienia. Prawomocność postanowienia oznacza takie postanowienie, w odniesieniu do którego nie służy żaden środek odwoławczy ani też skarga do sądu administracyjnego. Ponieważ na postanowienie Ministra Środowiska służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, aczkolwiek jest ostateczne, nie można uznać za prawomocne. Skargę na to postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. S. żądając jego uchylenia. Wskazał, iż z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących problematyki zawieszenia postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że Naczelnik Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego miał podstawy prawne do podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 – 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie, w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. W tak określonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie normy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Przy ocenie legalności tego aktu chodzi wyłącznie o zagadnienia proceduralne, a nie materialnoprawne. Zaskarżone postanowienie nie kończy zatem postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji myjni samochodowej oraz budynku dla potrzeb obsługi myjni i nie przesądza o jego wyniku. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2002 r., sygn. V SA 2353/2001 (publ. LEX nr 83814) zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Zatem w myśl tego przepisu konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe (tak też w wyroku NSA z dnia 10 sierpnia 1983r. sygn. akt I SA 481/83, publ. ONSA 1983, z. 2, poz. 65). Podnieść należy, iż nawet z literalnego brzmienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zawieszenie postępowania nie wchodzi w rachubę, gdy zagadnienie prejudycjalne zostało już rozstrzygnięte. Sytuacja taka zachodzi, kiedy w kwestii prejudycjalnej wiąże już decyzja ostateczna, oznaczająca przecież w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej i stabilizację skutków prawnych ukształtowanych w wyniku jej zakończenia. Zasada trwałości decyzji administracyjnych, wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla całego systemu postępowania administracyjnego. Zgodzić się zatem należy, że samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. Dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 ale również art. 16 § 1 k.p.a., (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2000r. sygn. IV SA 1670/98, publ. ONSA 2001/4/189). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż okoliczność zaskarżenia ostatecznego postanowienia Ministra Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie może być podstawą - w myśl przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - do zawieszenia postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dopóki postanowienie Ministra Środowiska funkcjonuje w obrocie prawnym zawieszenie postępowania naruszałoby nie tylko wyżej wskazane przepisy prawa, ale naruszałoby też nakaz wynikający z art. 12 § 1 k.p.a., dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej. Istotnym również jest to, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość wznowienia postępowania, gdyby się okazało, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło na podstawie innej decyzji lub orzeczenia sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.