II SA/Kr 751/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: NSA Izabela Dobosz (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Akademii [....] j w K. na decyzję Wojewody [ ] w przedmiocie odmowy po wznowieniu postępowania uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Akademii [ ] w K. kwotę 200 zł ( dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] r. na wniosek inwestora - Akademii [...] im. [...] w [...] została wydana decyzja nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku dydaktycznego Akademii [...] w [...] przy ul. [...] wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan.-gaz., c.o. i c.w.u. z wymiennikownią, wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, technologicznymi, elektrycznymi z A[...], słaboprądowymi oraz przyłączami wod.- kan.- gaz., zasilaniem energetycznym z przebudowami, przebudową odcinka sieci c.o., przyłączami c.o. do budynków ul. [...] i [...] i węzłami c.o. w budynkach ul. [...],[...] wjazdami z ulicy [...] i [...], drogami wewnętrznymi, chodnikami, placami manewrowymi i miejscami postojowymi" na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...][...] w [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] roku. Postanowieniem z dnia [...] r. postępowanie to na - wniosek współwłaścicieli działek nr [...] i [...], obręb [...][...]: D. L., W. W. i B. O. - zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu). Jednocześnie w postanowieniu ustalono, że ponowne rozpoznanie sprawy we wznowionym postępowaniu nastąpi w zakresie jego podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Prezydent Miasta [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania podjęte zostały czynności wyjaśniające, mające na celu ustalenie, czy D. L., W. W. i B. O. powinni posiadać przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r. Zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Obszarem oddziaływania obiektu budowlanego jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W przypadku obiektów budowlanych takimi przepisami są przepisy zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami) zawierające regulacje dotyczące odległości obiektów budowlanych od innych obiektów i granic działki, na której obiekty są realizowane. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W sytuacji, gdy inwestor zamierza wznieść obiekt, zachowując odległości przewidziane w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. Obszar oddziaływania obiektu, jaki wyznaczony został w postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, wyznaczony został odległościami pomiędzy obiektem budowlanym objętym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę od granic działek sąsiednich. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 cytowanego rozporządzenia budynki na działce budowlanej sytuuje się w odległości nie mniejszej niż 4 metry od granicy sąsiedniej działki budowlanej w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w stronę tej granicy. Analiza projektu zagospodarowania terenu prowadzi do wniosku, iż najmniejsza odległość pomiędzy projektowanym budynkiem a granicą należącej do wnioskujących o wznowienie postępowania działki nr [...] obręb [...] [...] w [...] wynosi 4,30 m, zatem powyższy warunek został spełniony. Wobec powyższego stwierdzono, że działka [...] obręb [...][...] nie znajduje i nie znajdowała się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, a zatem D. L., W. W. i B. O. nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu wznowionego postępowania odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, jeżeli stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. Odmowa uchylenia decyzji następuje wówczas, gdy organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem po stronie wnioskujących nie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., skutkujące koniecznością uchylenia decyzji. Od powyższej decyzji odwołał się W. W. wnosząc o jej zmianę, względnie uchylenie. Zarzucił, że nie zbadano w sposób wyczerpujący w jaki sposób przedmiotowa inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek znajdujących się w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Pominięto kwestię wpływu inwestycji na dopływ światła dziennego do nieruchomości, której skarżący jest współwłaścicielem, możliwość jej dalszej zabudowy oraz związanych z tym ograniczeń, możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości i dysponowania nią. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że projektowany obiekt będzie usytuowany w odległości 4,30 m od działki [...]. Niedopuszczalne jest stwierdzenie, że obszar oddziaływania obiektu jest ustalany w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę tylko odległością pomiędzy obiektem budowlanym a granicą sąsiednich działek. Ponadto W. W. w odwołaniu zarzucił, że organ I instancji ograniczył się jedynie do oceny odległości inwestycji od działki nr [...] i nie odniósł się w żaden sposób do odległości od innych działek, których jest współwłaścicielem. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 i art. 81 ust. 1 prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie. Organ I instancji ograniczając się jedynie do stwierdzenia braku naruszenia przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych... nie wyjaśnił, czy przedmiotowa inwestycja swym zasięgiem nie oddziałuje pod względem np. przepisów przeciwpożarowych i ewentualnej możliwości zabudowy działki należącej do osób wnioskujących o wznowienie, wpływu projektowanych dróg dojazdowych, miejsc postojowych dla samochodów i instalacji. Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że fragment sieci opisanej [...] przewidziano do likwidacji (zgodnie z opisem legendy tego rysunku). Natomiast w projekcie budowlano - wykonawczym przełożenia odcinka sieci cieplnej (karta [...] i [...]) opisano przyłącze przebiegające przez część północną terenu działki nr [...]"do demontażu". Powyższe oznacza, że na tej działce będą wykonywane roboty budowlane polegające na demontażu likwidowanego odcinka sieci. Z wypisu z rejestru gruntów na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że W. W. był współwłaścicielem działki nr [...] i [...] obręb [...] - [...]. Obszar oddziaływania obiektu jest inny niż przyjęto w toku postępowania. Tak więc ustalenie organu I instancji, jakoby wnioskującym nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu wydaje się nietrafnym i wymaga wyjaśnienia. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Akademia [...] im. [...] w [...] zarzucając jej: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż odwołujący W. W. powinien zostać uznany za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także art. 136 k.p.a. przez nieuzupełnienie dowodów, co miało decydujący wpływ na wynik sprawy. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy nieprawidłowo zinterpretował zapis na projekcie budowlano - wykonawczym terenu w kwestii "demontażu" fragmentu sieci na działce [...]. Z całokształtu zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym z projektu planu zagospodarowania wynika jasno, iż żadne prace na działce tej nie będą prowadzone. Przechodzące przez tą działkę przyłącze przeznaczone jest do umartwienia, co oznacza, że nie będzie ani używane, ani też demontowane. W ocenie skarżącego okoliczność ta mogła zostać ustalona z całości zgromadzonych w sprawie dokumentów, a co za tym idzie organ l instancji nie pominął w tym zakresie żadnych istotnych okoliczności. Wbrew twierdzeniom Wojewody obszar oddziaływania obiektu został przez organ l instancji określony prawidłowo, zaś cytowane przez Wojewodę jako "bezsporne" okoliczności są w rzeczywistości wynikiem niedopatrzenia organu II instancji. Zdaniem skarżącego uzasadnia to zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto decyzja Wojewody narusza art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt. 20 tejże ustawy poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji kręgu osób, którym przysługiwać winien przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zarówno art. 28 ust. 2, jak i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego - wskazujące na obszar oddziaływania obiektu budowlanego jako kryterium uznania za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę - odczytywane są w piśmiennictwie jako wyraźny zamiar ustawodawcy mający na celu ograniczenie ilości podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Organy administracji architektoniczno - budowlanej obowiązane są w każdym przypadku określać obszar oddziaływania i wskazywać konkretne strony postępowania. Z kolei właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiednich, o ile chcą w postępowaniu uczestniczyć, powinni wskazać w sposób ścisły podstawę, w postaci przepisu prawa, rodzącego dla nich ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, do których przysługują im określone prawa, ze względu na powstanie inwestycji. Organ z kolei zobowiązany jest do ścisłego zbadania przesłanek wskazanych przez podmioty chcące występować w postępowaniu. Krąg osób uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu został zatem zawężony nie tylko w stosunku do art. 28 k.p.a., ale także w stosunku do poprzednio obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Szczegółowe określenie, który z podmiotów posiada legitymację do występowania w postępowaniu możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno - budowlanych, regulujących odległości obiektów budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. W sytuacji, gdy inwestor buduje zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości sąsiednich nie przysługuje wówczas przymiot strony w postępowaniu, a co za tym idzie legitymacja procesowa do wnoszenia środków zaskarżenia. Tym samym dokonana przez organ l instancji interpretacja okoliczności faktycznych w niniejszym postępowaniu była prawidłowa, a ocena organu odwoławczego jest błędna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wydając decyzję w I instancji Prezydent Miasta [...] nie wyjaśnił i nie rozważył istotnych dla sprawy okoliczności, które zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji II instancji. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części wyklucza możliwość uzupełnienia tego postępowania przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności. Organ odwoławczy nie ogranicza się jedynie do kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia, lecz dokonuje ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. SA/Wr 1996/95, ONSA 1997 nr 1 poz. 35) istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Należy jednocześnie podkreślić, że art. 138 § 2 k.p.a. zezwala organowi odwoławczemu na uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a więc gdy organ odwoławczy stwierdzi konieczność zebrania dodatkowych dowodów. Nie daje podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego odmienna ocena prawna prawidłowo i wyczerpująco zebranego materiału dowodowego, a taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał na żadne braki postępowania dowodowego. Decyzji organu I instancji zarzucił jedynie niewyjaśnienie, "czy przedmiotowa inwestycja swym zasięgiem nie oddziałuje pod względem np. przepisów przeciwpożarowych i ewentualnej możliwości zabudowy jego działki, wpływu projektowanych dróg dojazdowych, miejsc postojowych dla samochodów i instalacji". W dalszej części uzasadnienia Wojewoda jednakże przesądził tę kwestię stwierdzając, że "Okoliczności te bezspornie wskazują, że obszar oddziaływania obiektu jest inny niż przyjęto w toku postępowania (...) ustalenie organu I instancji, jakoby wnioskującym nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu wydaje się nietrafnym i wymaga wyjaśnienia". Powyższa argumentacja wskazuje, że nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a zatem Wojewoda [...] bezpodstawnie uchylił decyzję I instancji, naruszając w ten sposób przepis art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W pkt II wyroku zasądzono od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej koszty postępowania obejmujące wniesiony w sprawie wpis na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.