II SA/Lu 525/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. przy udziale Prokurator Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi L. i R. małż. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazaniu przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących L. i R. małż. P. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.), Wójt Gminy K. zobowiązał K. G. do przywrócenia do dnia 31 sierpnia 2007 r. stanu poprzedniego na działce nr [...], tj. a) rozebranie wykonanego rurociągu na działce nr [...] i [...] w obrębie K., b) odtworzenie istniejącego wcześniej rowu melioracyjnego o wymiarach: szerokość dna 0,60 m, nachylenie skarp 1: n = 1:1,5, c) wykonanie niwelacji gruntu na działce [...] w taki sposób, aby spływające z niej wody opadowe nie zalewały nieruchomości oznaczonych działką [...], będącej własnością R.i L. małżonków P. Powyższa decyzja została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż decyzja Wójta Gminy K. naruszyła zasady postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 i 107 k.p.a. Organ podniósł, iż z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne wynika zakaz dokonywania zmian stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej i kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w związku z czym, nie są zakazane takie zmiany, które wprawdzie mogą powodować zalewanie gruntów sąsiednich, ale nie powodują zagrożenia wyższego niż przed zmianami. Organ odwoławczy podniósł, iż organ pierwszej instancji nie ustalił, czy w wyniku działań K. G. nastąpiła zmiana stosunków wodnych, czy ta zmiana szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie i czy szkodliwość ta jest wyższa niż przed zmianą. Tymczasem, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji wykazało jedynie, iż nastąpiła niwelacja terenu oraz likwidacja rowu melioracyjnego, na podstawie zaś opinii biegłego ustalono, że może dojść do zalewania gruntów sąsiednich z prawdopodobieństwem raz na sto lat. Skargę na powyższą decyzje wnieśli L. i R. P., zaskarżając ją w całości i podnosząc, iż decyzja organu pierwszej instancji, wydana na podstawie oględzin, rozprawy i opinii biegłego była prawidłowa. W skardze skarżący przedstawili stosunki wodne istniejące na ich działce do momentu dokonania zmian poziomu terenu na działce nr [...] przez K. G. oraz po dokonaniu tych zmian. Wskazali, iż podwyższenie poziomu działki przez K. G. na wysokość około 250 cm powoduje poważne zagrożenie dla ich gospodarstwa. Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie do udziału w rozprawie prokuratora. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prokurator Prokuratury Okręgowej w L., który przystąpił do sprawy, przyłączył się do skargi i wyjaśnił, że organ drugiej instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a., gdyż mógł sam uzupełnić postępowanie dowodowe przez przesłuchanie biegłego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż wskazane w jej treści. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, iż do jej rozstrzygnięcia wymagane były wiadomości specjalne z zakresu badania stanu technicznego budowli melioracji wodnych i ujęć wód. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, zasadnie nie ograniczył się do przeprowadzenia dowodów z dokumentów i oględzin, ale dopuścił dowód z opinii biegłego tej specjalności (k. 14 akt organu pierwszej instancji) i głównie na podstawie tej opinii oparł swoje rozstrzygnięcie w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, zarzucając, iż organ oparł się na opinii biegłego, która nie zawiera istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, tj. nie zawiera jednoznacznego stwierdzenia, czy zmiany na gruncie doprowadziły do zmiany stosunków wodnych oraz czy te zmiany powodują większe zagrożenie zalewaniem niż istniało poprzednio. W konkluzji uzasadnienia decyzji odwoławczej Kolegium wskazało, iż opinia biegłego powinna być uzupełniona. W ocenie Sądu, kasacyjna decyzja organu odwoławczego narusza przepisy postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. oraz przepisy art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Realizacja wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.). Przepis art. 138 § 2 k.p.a. daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., II SA/Gd 2235/99). Z wykładni art. 138 § 2 k.p.a. wynika zatem, że wydawanie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (wyrok NSA z dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt I SA/Gd 234/96). Tak sformułowane granice postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym stanowią konsekwencję przyjęcia zasady dwuinstancyjności postępowania. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skoro organ ten miał wątpliwości związane z treścią opinii biegłego, powinien był na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia tego dowodu albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie dodatkowe postępowanie wyjaśniające sprowadzałoby się jedynie do przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego, w której miałby on możliwość ustosunkowania się do wszelkich wątpliwości związanych z treścią opinii. A zatem nie było konieczne przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, co dawałoby podstawę do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Potwierdzenie powyższego stanowiska zawarte zostało w wyroku SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 8/99 oraz w wyroku NSA z dnia 10 października 2001 r., I SA 343/00, w którym stwierdzono, iż w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować przepis art. 136 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy, który wydał rozstrzygnięcie uchylające decyzję pierwszoinstancyjną i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, powinien wskazać w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000, nr 9, poz. 338), czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1127 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.