II OSK 1535/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Po 140/06 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Po 140/06, w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy - skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2017) zgłosił sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej przy ulicy [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji podano, że z zawiadomienia o zakończeniu budowy wynika, iż na działce znajduje się budynek gospodarczy, który zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] winien być przez inwestora rozebrany. Ponadto wskazano, że do zawiadomienia należy dołączyć kopie rysunków z naniesionymi zmianami, ponieważ z inwentaryzacji powykonawczej wynika że budynek został wzniesiony niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i projektem zagospodarowania działki. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor W. Z., podając, że w pomieszczeniu, które ma podlegać rozbiórce prowadzi działalność gospodarczą - hurtownię [...] i pomieszczenie jest mu niezbędne. Stwierdził, że decyzja w sprawie rozbiórki jest dla niego krzywdząca i niezrozumiała. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] i następnie z decyzji z dnia [...] o przepisaniu pozwolenia na budowę wynika, że obowiązkiem inwestora jest dokonanie rozbiórki budynków gospodarczych. Organ stwierdził również, że na planie zagospodarowania działki w skali 1:500 stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę budynek gospodarczy istniejący w dniu wydana decyzji jest zaznaczony do rozbiórki. W ocenie organu odwoławczego, sprzeciw wobec zgłoszenia zakończenia budowy jest zasadny. Skargę na powyższą decyzję wniósł W. Z., zarzucając naruszenie art. 54 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 8, 77 § 1 i 105 k.p.a. Podniósł, że decyzja w przedmiocie sprzeciwu została doręczona skarżącemu po upływie terminu 21 dni określonego w art. 54 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 maja 2006 r. oddalając skargę uznał, że nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że nie jest zasadna istota zarzutów skarżącego, sprowadzająca się do niezachowania terminu 21 dni na zgłoszenie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Podzielając stanowisko organu, iż termin ten został zachowany, Sąd wskazał, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało złożone przez inwestora w dniu [...], natomiast organ wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw w dniu [...] (decyzja ta została nadana w urzędzie pocztowym w dniu [...] na adres wskazany przez inwestora w zawiadomieniu). Sąd wyjaśnił również, że w obowiązującym stanie prawnym jedyną podstawą wniesienia sprzeciwu może być stwierdzenie, że budowa nie została zakończona i wówczas na mocy art. 55 ust. 2 istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie wystąpiła podstawa do zgłoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego, gdyż budowa nie została zakończona ze względu na niedokonanie rozbiórki budynku gospodarczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., złożył W. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskazany w cytowanym przepisie termin 21 dni jest zachowany, jeżeli właściwy organ wyda w nim decyzję oraz nada ją do strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy w dniu [...], natomiast decyzję w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamierzonego przez inwestora przystąpienia do użytkowania doręczono mu w dniu [...], a zatem po upływie 21 dni od daty zawiadomienia. W ocenie skarżącego, doręczenie decyzji o sprzeciwie po upływie 21 dni powoduje jej nieodwracalną wadę prawną. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę kasacyjną w przedmiotowej sprawie, stwierdzić należy, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie błędnej wykładni prawa - zastosowanej przez orzekający w sprawie Sąd Wojewódzki - polegającej na przyjęciu, że termin wskazany w art. 54 Prawa budowlanego jest zachowany, jeżeli właściwy organ wyda w nim decyzję oraz nada ją do strony. Podstawą zanegowania takiej wykładni przepisu przez autora skargi kasacyjnej był pogląd, że 21-dniowy termin określony w treści art. 54 Prawa budowlanego artykułu jest terminem prawa materialnego, a w zestawieniu z art. 110 k.p.a. należy wyprowadzić wniosek, iż doręczenie decyzji inwestorowi po upływie tego terminu pozbawia ten termin jego istoty, zacierając różnicę pomiędzy pozwoleniem na użytkowanie, a zgłoszeniem zamiaru użytkowania. Wniosek taki, zdaniem autora skargi, wspiera to, że zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż w przypadku niektórych procesów inwestycyjnych wystarcza milcząca zgoda na przystąpienie do użytkowania. Jak wynika z treści uzasadnienia skargi jej autor utożsamia zatem sytuacje "zgłoszenia zamiaru" występujące w innych przepisach Prawa budowlanego z przepisami mającymi zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem wyroku. Wnioski te nie zostały jednak uzasadnione w przekonujący sposób, co w przypadku zarzutu opartego na wadliwej interpretacji prawa przez Sąd, powodować musi uznanie, że skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze kasacyjnej, przepis art. 54 Prawa budowlanego nie operuje terminem "zgłoszenie zamiaru użytkowania", lecz uzależnia możliwość rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego od "zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy". Uwaga ta jest konieczna aby wskazać na istotną różnicę pomiędzy tym ostatnim wyrażeniem a sformułowaniami art. 30 ust. 1 i art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W przepisach tych mowa jest bowiem o zgłoszeniu zamiaru (odpowiednio - wykonania robót budowanych i zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego). Nie chodzi jednak tyko o różnice w warstwie semantycznej, lecz o różnice w materii omawianych norm prawnych. Postępowanie, o którym mowa w art. 54 i art. 57, dotyczy bowiem zupełnie innego przedmiotu oraz innych wartości prawnych niż te, które mają miejsce w odniesieniu do zgłoszeń wymienionych w art. 30 ust. 1 i art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, chociaż we wszystkich tych przypadkach ustawodawca przyjął, jako możliwość reakcji organu administracji publicznej, formę sprzeciwu. O ile bowiem zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych lub zmian w sposobie użytkowania jest wyrazem zamiaru realizacji uprawnień podmiotowych w sferze prawa wolności budowlanej, o tyle zawiadomienie organu o zakończeniu budowy przewidziane w art. 54 Prawa budowlanego pozostaje w sferze obowiązków inwestora, w toku kontrolowanego przez organy procesu inwestycyjnego. Dodać trzeba, że zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego może wywołać procesową reakcję organów, może też zakończyć się nie wniesieniem sprzeciwu. Dla zgłaszającego (formalnie i materialnie niewadliwy zamiar inwestycyjny) stanowi to podstawę do wykonania prawa do zabudowy wypływającego z prawa własności do nieruchomości (art. 4 Prawa budowlanego). Inaczej dzieje się w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wprawdzie inwestor również oczekuje milczenia organu, aby przystąpić do użytkowania obiektu wybudowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę, jednakże zawiadomienie dokonane być musi na skutek obowiązku określonego w art. 54, zagrożonego w dodatku dotkliwą sankcją (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego). Wykonanie tego obowiązku przebiega w trybie określonym w art. 57 ust. 1-6, a kończy się albo sprzeciwem, albo milczeniem organu powiązanym jednak, po myśli art. 57 ust. 8, z bezzwłocznym zwrotem dokumentów złożonych przez inwestora wraz z zawiadomieniem. Odmiennie zatem niż przy nabyciu uprawnienia na podstawie art. 30 ust. 1 i art. 71 ust. 2 na skutek milczenia organu, zakończenie postępowania zainicjowanego zawiadomieniem na podstawie art. 54 Prawa budowlanego, jeśli sprzeciw nie został wniesiony, prowadzi do powiadomienia inwestora o prawidłowości zawiadomienia przez zwrot dokumentacji. Dlatego też nie jest przekonujący argument skargi kasacyjnej, że inwestor pozostawiony będzie w niepewności przez czas nieokreślony w zakresie możliwej reakcji organu na zawiadomienie. Wskazać też należy, że zadaniem organu w postępowaniu wywołanym zawiadomieniem jest zbadanie ww. dokumentacji, zarówno pod kątem formalnym (czy dokumentacja jest kompletna) jak i pod względem materialnym (czy analiza załączonej dokumentacji nie zawiera braków lub nieścisłości). Stwierdzenie niekompletności dokumentacji powoduje, iż zawiadomienie, jeśli braki nie zostaną uzupełnione, nie może zostać uznane za złożone skutecznie. Z kolei stwierdzenie nieusuniętej wadliwości formalnej jak i ewentualnie materialnej zgłoszenia, może stanowić podstawę do zgłoszenia sprzeciwu. Jeśli w takim kontekście rozważyć funkcję terminu, o którym mowa w art. 54 to podzielić trzeba pogląd Sądu Wojewódzkiego, że - po dokonaniu przez inwestora niewadliwego formalnie i materialnie zawiadomienia - organ administracji publicznej posiada kompetencję złożenia sprzeciwu, do ostatniego dnia biegu tego terminu. Ocena złożenia przez organ sprzeciwu, w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego, była jak najzupełniej prawidłowa. Zawiadomienie nie odpowiadało bowiem warunkom wynikającym z treści art. 57 ust. 2 , brak było bowiem kopii rysunków z naniesionymi zmianami stanowiącymi skutek wykonania inwestycji niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Brak taki czyni zgłoszenie nieskutecznym do czasu jego uzupełnienia. Można nawet bronić tezy, że do czasu uzupełnienia braku formalnego, termin 21 dniowy dla organu jeszcze nie rozpoczął biegu. Ponadto inwestor nie dokonał rozbiórki budynku gospodarczego, co było warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę. W pełni uzasadniało to zgłoszenie sprzeciwu przez organ, a zatem organ w ramach przysługujących mu kompetencji zasadnie wydał decyzję o takiej treści przed upływem terminu 21 dni. Sąd Wojewódzki miał zatem podstawę, aby ocenić, iż zawiadomienie było wadliwe formalnie i materialnie i w konsekwencji przyjąć, że sprzeciw został zgłoszony w terminie, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Wskazany przez autora skargi kasacyjnej art. 110 k.p.a. ma oczywiście znaczenie, lecz nie dla materialnego bytu sprzeciwu, lecz jego skutków w sferze procesowej. Data doręczenia stronie decyzji wiąże organ administracji publicznej w tym znaczeniu, że wydanej decyzji nie można uchylić ani zmienić w innym trybie niż wskazany w k.p.a, że - jeśli decyzja stanie się ostateczna - będzie podlegała wykonaniu, a także, że organ wydając inne akty prawne związane z wydaną decyzją będzie mógł uwzględniać skutki takiej decyzji dopiero od daty jej doręczenia. W sferze materialnych skutków wniesienia przez organ sprzeciwu, z zasady związania organu decyzją wynika, że aż do daty doręczenia inwestorowi sprzeciwu nie można czynić mu zarzutu, że przystąpił do użytkowania obiektu. W tych warunkach okolicznością mającą też znaczenie, choć nie zasadnicze, było to, że inwestor - z pominięciem poinformowania organu na podstawie art. 41 k.p.a. - złożył w pocztowej placówce oddawczej żądanie przesyłania przesyłek pod adres inny niż wskazany w zawiadomieniu. Z punktu widzenia procedury administracyjnej tego rodzaju zmiana adresu doręczania korespondencji jest bowiem bezskuteczna, a adresat sam ponosi konsekwencje ewentualnych opóźnień w doręczaniu mu przesyłek, szczególnie jeżeli uważa, jak w tym przypadku, że termin doręczenia mu urzędowej korespondencji będzie miał znaczenie dla biegu swoich spraw. Na koniec stwierdzić trzeba, uwzględniając zapadające w różnych sprawach o zbliżonej materii orzeczenia sądowe, które wyrażają różne poglądy na określoną kwestię prawną, że jeśli przez błędną wykładnię przepisu prawa, co było przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej, rozumieć mylne zrozumienie treści przepisu, to Sąd Wojewódzki błędu takiego nie popełnił, uzasadniając prawidłowo - w okolicznościach kontrolowanej sprawy - takie znaczenie treści art. 54 Prawa budowlanego, które przyjął za podstawę wyrokowania. Z tych względów stwierdzić należało, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.