VII SA/Wa 1456/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi C. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz.1071 z późn.zm.), po rozpatrzeniu odwołania C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2002r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej O. w W. pozwolenia na budowę osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości IV kondygnacji, bez możliwości adaptacji poddaszy na cele użytkowe na terenie działek nr ew. [...] w obrębie [...] w K., przeniesionej-następnie decyzją Starosty P. z dnia [...] maja 2004r., Nr [...], na Przedsiębiorstwo Państwowe C., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Starosta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2002r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej O. w W. pozwolenia na budowę osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości IV kondygnacji, bez możliwości adaptacji poddaszy na cele użytkowe na terenie działek nr ew. [...] w obrębie [...] w K. Decyzja ta została następnie przeniesiona decyzją Starosty P. z dnia [...] maja 2004r., Nr [...], na C. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007r.,znak: [...], stwierdził nieważność w/w. decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2002r., Nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania C. zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jej uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że stosownie do przepisu art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Organ wydający pozwolenie na budowę był zobowiązany zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r.. Nr 106, poz. 1126), sprawdzić, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodność projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b). Stosownie do § 3 ust 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 140) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, przez liczbę kondygnacji rozumie się liczbę kondygnacji budynku z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych (poddasza użytkowe uznaje się za kolejną kondygnację). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 7 w/w. rozporządzenia przez pomieszczenie użytkowe należy rozumieć pomieszczenie spełniające funkcje zgodnie z przeznaczeniem budynku i niebędące pomieszczeniem gospodarczym lub technicznym. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał, że zatwierdzony decyzją Starosty P. z dnia [...] grudnia 2002r., Nr [...] projekt budowlany jest niezgodny z wydaną dla omawianej inwestycji, decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] września 2001r., Nr [...], znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji tej w pkt 1 lit. d ustalono nieprzekraczalną wysokość zabudowy na IV kondygnacje z możliwością zastosowania wysokich dachów. Natomiast projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Starosty P. z dnia [...] grudnia 2002r., Nr [...] przewiduj budowę budynku o wysokości V kondygnacji, co potwierdza opis do części architektonicznej projektu budowlanego, w danych technicznych budynku dotyczących ochrony przeciwpożarowej określono liczbę kondygnacji nadziemnych - 4 oraz opis części konstrukcyjnej projektu gdzie poddasza określono jako: "użytkowe (mieszkalne) poddasza mieszkań dwupoziomowych". Piątą kondygnację mieszkalną stanowi, zatem poddasze projektowanego budynku. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe wskazuje, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty P. z dnia [...] grudnia 2002r., Nr [...], narusza w sposób rażący art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, a to stanowi przesłankę, na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu powiatowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł C., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że organ II instancji bardzo lakonicznie odniósł się do treści odwołania, czym naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, ustalenia organu II instancji, co do mieszkalnego przeznaczenia poddaszy, poczynione na podstawie dokumentacji projektowej, nie mogą przesądzać o tym, że poddasza zostały zaprojektowane, jako mieszkalne, bowiem elementy dokumentacji projektowej z całą pewnością nie mogą być podstawą dowodową do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę budynku. W przedmiotowej sprawie nie może być mowy o oczywistym naruszeniu przepisów art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. polegającym na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wyżej powołanymi przepisami. Nie może być też mowy o tym, że skutki, które wywołuje przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skarżący po wydaniu przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, wystąpił o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynków, właśnie w zakresie przebudowy "nieużytkowych poddaszy na pomieszczenia mieszkalne (wniosek z dnia [...] grudnia 2004 r.). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, który mogłoby skutkować jej uchylenie. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji odpowiada przepisom prawa, choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie w pełni respektuje nakazy przepisu art. 107 k.p.a. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie, z którym kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest dotknięta przesłanką nieważnościową - rażącym naruszeniem prawa, co wymusza stwierdzenie nieważności decyzji Wskazać należy, że niniejsze postępowanie prowadzone na podstawie, art. 156 § 1 k.p.a., jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Celem postępowania, nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zasadnie wskazano, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja pozwolenia na budowę Starosty P. z dnia [...] grudnia 2002, Nr [...] zapadła z rażącym naruszeniem prawa- przepisu art.47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r ( Dz.U. z 1999r.,Nr15, poz.139), w zw., z art. 35 ust1 pkt1 lit b ustawy Prawo budowlane Obowiązujący w dacie wydania decyzji pozwolenia na budowę art. 35.1. ustawy Prawo budowlane stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powołany, obowiązujący też w w/w dacie przepis art.47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r., stanowił, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Inwestor dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] września 2001r., Nr [...], znak: [...], gdzie ustalono nieprzekraczalną wysokość zabudowy na IV kondygnacje z możliwością zastosowania wysokich dachów. W ocenie Sądu bezsprzeczne jest, że projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Starosty P. z dnia [...] grudnia 2002r., Nr [...], wbrew opisanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przewidywał budowę budynku o wysokości V kondygnacji. Potwierdza, to analiza projektu w tym opis danych technicznych budynku dotyczących ochrony przeciwpożarowej gdzie określono liczbę kondygnacji nadziemnych - 4 przy czym w opisie części konstrukcyjnej projektu poddasza usytuowane na V kondygnacji określono jako: "użytkowe (mieszkalne) poddasza mieszkań dwupoziomowych". Piątą kondygnację stanowią, zatem poddasza mieszkalne, stanowiące poziom mieszkań dwupoziomowych o wysokości - 2,5m. w świetle, z doświetleniem poprzez zaprojektowanie okien połaciowych oraz dużych okien umieszczonych w ścianach niższego poziomu kondygnacji. Wskazać należy, że godnie z § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 140), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, przez pomieszczenie użytkowe należy rozumieć pomieszczenie spełniające funkcje zgodnie z przeznaczeniem budynku i niebędące pomieszczeniem gospodarczym lub technicznym. Stosownie do § 3 ust 14 w/w rozporządzenia, przez liczbę kondygnacji rozumie się liczbę kondygnacji budynku z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych (poddasza użytkowe uznaje się za kolejną kondygnację) O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2005r. ,sygn. akt OSK 1134/04). Zdaniem Sądu w niniejszej prawie przesłanki te zaistniały. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być zastosowany w bezpośrednim rozumieniu, tj. taki, który nie wymaga wykładni prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04) i taki też przepis wyżej wskazany został rażąco naruszony. Co do przesłanki skutków społeczno gospodarczych wskazać należy, że utrzymanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, akceptowałoby zakłócenie wprowadzonego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ładu przestrzennego, oraz byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Zdaniem Sądu rację ma skarżący, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie odniesienia się do argumentacji zawartej w odwołaniu, nie spełnia wymogów opisanych w przepisie art. 107 k.p.a. uchybienie to jednak w okolicznościach sprawy nie ma istotnego wpływu na jej wynik. W ocenie Sądu w sprawie, wbrew stanowisku skarżących, nie zachodzi przesłanka opisana dyspozycją przepisu art. 156§2 kpa - decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków. Fakt zakończenia realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd nie podziela stanowiska zawartego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada`1993r (OSNC1994r. nr 5 poz.108), zgodnie, z którym zrealizowanie inwestycji, na podstawie pozwolenia na budowę, wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Powyższa uchwała nie zyskała aprobaty w orzecznictwie i doktrynie. Przepis art.156§2 k.p.a. odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu w/w przepisu nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego. Wykonanie robót na podstawie decyzji pozwolenia na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych, a nie skutków prawnych. Powoływane w odwołaniu, a przemilczane w skardze do Sadu stanowisko skarżącego o tym, że sprzedał przedmiot inwestycji nie ma znaczenia w sprawie. Zbycie nieruchomości może stanowić przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, ale w innych niż w niniejszej sprawie okolicznościach. Sytuacja taka powstaje na przykład wtedy, gdy obrót nieruchomością poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156§1kpa. Wówczas zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (uchwała Sądu Najwyższego 28 maja 1992r. OSNC1992/12/211). Mając na uwadze powyższą argumentacje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).