II OSK 1237/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 176/07 w sprawie ze skargi B. S. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach administracyjnych i części obszaru gminy S. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej przez B. S. i A. S. uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach administracyjnych miasta i części obszaru gminy S. - w zakresie dotyczącym wyznaczenia w części rysunkowej planu przebiegu drogi określonej symbolem [...] przez działkę o nr geodezyjnym [...], stwierdził, że w tym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że: uchwałą z dnia [...] Rada Miejska w S. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta w granicach administracyjnych miasta i części obszaru gminy S., w którym zaprojektowano przebieg ulicy [...] przez działkę o nr [...] stanowiącą własność skarżących B. i A. S.. Skarżący pismem z dnia [...] wezwali Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że drogę można było zaprojektować w inny sposób, z ominięciem działki [...], która jest w całości zagospodarowana i ogrodzona. W dniu 5 lutego 2007 r. skarżący wnieśli skargę do sądu administracyjnego, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia. Skarżący zaznaczyli, że zostali pozbawieni możliwości wykorzystania nieruchomości do celów budowlanych, ponieważ w wyniku przebiegu tej drogi tracą [...] m². W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie, dołączając podjętą w dniu [...] uchwałę o nieuwzględnieniu skargi. Organ wskazał, że skarżący nie wnosili uwag do planu, którego projekt wyłożony był do wglądu od dnia [...] i zaprzeczył, aby projekt przebiegu drogi powodował utratę [...] m² , co nie spowoduje ograniczenia prawa zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że przedmiotem kontroli sądowej jest nie tylko treść planu, ale także procedura jego sporządzenia i uchwalenia, w toku której powinny być przestrzegane podstawowe, konstytucyjne zasady wykonywania administracji publicznej, gwarantujące obywatelowi ochronę przed nazbyt władczym wkraczaniem przez organy administracji w sferę jego interesów prawnych. W niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się istotnych nieprawidłowości w procedurze planistycznej, w szczególności w zakresie zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej i dostępu do rzetelnej informacji o działaniach, których skutki są istotne z punktu widzenia interesów jednostki. Informacja o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od [...] do dnia [...] została umieszczona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej gminy S. (przed dniem [...]), identyczna informacja została wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w S. w dniach od [...] do dnia [...] i została opublikowana w miejscowej prasie w dniu [...]. Projekt planu w kształcie nadanym mu na posiedzeniu Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej z dnia [...] (w którym ulica [...] poprowadzona była przez działkę [...] i [...]) został wyłożony w siedzibie Urzędu Miejskiego, jednakże na "prywatnej" stronie internetowej Urzędu Miasta S. (www....) w dniu [...] został umieszczony projekt w wersji roboczej, bez naniesionych poprawek (bez ulicy biegnącej przez działkę skarżących), z którym zapoznali się skarżący. Słusznie zatem podnieśli skarżący, że zostali wprowadzeni w błąd. Skorzystanie ze sposobu informowania społeczeństwa za pomocą Internetu, obok form tradycyjnych (ogłoszenia, obwieszczenia) zobowiązuje do zadbania o to, aby informacje te były w pełni zgodne. W tej sytuacji można uznać, że doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak rzetelności w działaniach informacyjnych doprowadził do dezinformacji skarżących, którzy nie mogli podjąć prawidłowych działań w celu obrony swoich praw w procesie planistycznym. Skoro organ zdecydował się wykorzystać nowoczesne sposoby udostępniania informacji organ powinien być świadomy, że odbiorcy tej informacji pozostają w zaufaniu do jego działań i że pozostaje on odpowiedzialny za jej treść. Z tej przyczyny oraz mając na uwadze, iż tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zapisu odnoszącego się wprost do przebiegu spornej ulicy, Sąd stwierdził nieważność uchwały w zakresie wyznaczenia przebiegu drogi określonej symbolem [...] przez działkę o nr [...]. W skardze kasacyjnej od tego wyroku, wniesionej przez Radę Miejską w S. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 pkt 10 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP, "Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji" oraz art. 41-43 Karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej poprzez przyjęcie, że Rada dopuściła się istotnych nieprawidłowości w procedurze planistycznej, z uwagi na różnice pomiędzy treścią planu wyłożonego do publicznego wglądu i ogłoszonego na stronie internetowej Urzędu. Z tego względu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przeprowadzony przez Sąd wywód obarczony jest wadą wynikającą z niewłaściwego przyjęcia, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego na stronie internetowej Urzędu został umieszczony w dniu [...]; podczas gdy faktycznie został on umieszczony w dniu [...] i nie miał charakteru informacyjnego o możliwości wnoszenia uwag, w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniach od [...] do [...] na tablicy ogłoszeń UM w S. wywieszono ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu, w dniu [...] ukazały się ogłoszenia w prasie lokalnej, w dniach od [...] do [...] umieszczono ogłoszenie w BIP UM w S., w dniach [...] do dnia [...] wyłożono projekt planu w Urzędzie Miejskim w S. – wszystkie te ogłoszenia zawierały informacje o możliwości składania uwag do planu w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...]. Do dnia [...] wpłynęło 46 uwag, z których 31 nie zostało uwzględnionych i zostały dołączone do projektu planu przedstawionego Radzie Miasta w S., która na sesji [...] w dniu [...] głosowała nad uwagami. Z powodu przyjęcia części uwag, zaistniała konieczność powtórzenia procedury uchwalenia planu w tym zakresie. Sprawa wróciła na [...] sesję w dniu [...], podczas której dyskutowano sprawę obwodnicy i zgłaszano uwagi, że projekt planu powinien zostać opublikowany w Internecie, co spowodowało jego umieszczenie na stronie internetowej w dniu [...]. Skarżący mieli możliwość zgłoszenia uwag do dnia [...] i późniejsze opublikowanie projektu planu na stronie internetowej Urzędu Miasta nie miało wpływu na ich prawa i obowiązki. Nie doszło zatem do naruszenia art. 17 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie naruszono trybu uchwalania planu w rozumieniu art. 28 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty są zasadne. W świetle okoliczności faktycznych sprawy, udokumentowanych w aktach sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku niewłaściwie zastosował przepis art. 17 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl powołanego przepisu wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Rada Miejska w S. powołanego przepisu nie naruszyła. W świetle akt sprawy stanowisko Sądu I instancji było rezultatem nieprawidłowego odczytania daty opublikowania projektu planu na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w S.. W rzeczywistości wszystkie wymagane prawem ogłoszenia zawierały informację o możliwości składania uwag do planu w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...]. Istotnie projekt planu opublikowany na stronie internetowej UM w S. mógł wprowadzić w błąd, ale został on tam zamieszczony dopiero w dniu [...], podczas gdy wnioski do projektu planu można było zgłaszać do dnia [...]. Późniejsze opublikowanie projektu planu na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w S., choć wadliwe i naruszające zasadę zaufania oraz wymóg udzielania rzetelnej i aktualnej informacji publicznej, nie mogło być zatem potraktowane jako naruszenie art. 17 pkt 10 pow. ustawy skutkujące na mocy art. 28 stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do przebiegu drogi [...] przez działkę o nr geod. [...]. W kontekście pisma procesowego Rady Miejskiej w S. z dnia 18 maja 2007 r., w którym wskazano, że wyłożenie planu nastąpiło w dniach od [...] do dnia [...], co potwierdzają złożone w sprawie dokumenty, oraz wobec oświadczenia pełnomocnika skarżących, który na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 21 listopada 2007 r. stwierdził, że skarżący w istocie zapoznali się z planem w [...], skargę kasacyjną Rady Miejskiej w S. należało uwzględnić. W odniesieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Sąd Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji i art. 41-43 Karty Praw Podstawowych należy stwierdzić, że Sąd powołał je jedynie w kontekście prawa do dobrej administracji. Europejski Kodeks Dobrej Administracji podobnie jak Karta Podstawowych Praw Unii Europejskiej nie są aktami wiążącymi w Polsce, obecnie mogą być jedynie traktowane jako akty wytyczające pożądane standardy działania administracji. Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna miała uzasadnione podstawy, na podstawie art. 185 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.