I OSK 1547/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska, Jolanta Sikorska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt I SA/Wa 975/05 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od K. M. na rzecz Ministra Budownictwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 1547/06 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 975/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] nr [...] stwierdzając zarazem, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Kontrolowaną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] stwierdzającą nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł. – [...] z dnia [...] marca 1982 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...], a stanowiącej własność M. D.. Spadkobiercą M. D. i obecnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest E. D., która była jednocześnie stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podniósł, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zostało zainicjowane wnioskiem K. M.. Jak wynika z akt sprawy, przymiot strony w tak zainicjowanym postępowaniu uzyskali zarówno wnioskodawca czyli K. M., jak też Polski Związek Działkowców. Prawa tego pozbawiono jedynie spadkobierczynię M. D. i obecną właścicielkę przedmiotowej nieruchomości, która jak wyjaśniał Sąd I instancji, była stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł., a zatem powinna brać udział również we wznowionym postępowaniu dotyczącym tej decyzji. W niniejszej sprawie organ wydający decyzję w postępowaniu nadzorczym, na skutek wniosku K. M. o wznowienie postępowania administracyjnego, nie doręczył decyzji kończącej to postępowanie obecnemu właścicielowi nieruchomości. Tym samym organ, w ocenie Sądu I instancji, naruszył zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę obowiązku udzielania stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.). Mając zaś na względzie, iż od decyzji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania służy odwołanie, należało przyjąć, że konsekwencją takiego stanowiska jest uznanie sprawy w przedmiocie wznowienie postępowania administracyjnego za odrębną sprawę administracyjną załatwianą zgodnie z regułami prawa procesowego i zasadą dwuinstancyjności. Niedoręczenie decyzji, w przedmiocie o którym mowa powyżej, obecnej właścicielce nieruchomości jest podstawą do uchylenia takiego orzeczenia, jak również orzeczenia go poprzedzającego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Minister Budownictwa. Organ, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu temu pełnomocnik organu zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego. Odnosząc się do naruszenia prawa materialnego zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 9, 10 i 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż w rozpoznawanej sprawie winna brać udział jako strona również właścicielka przedmiotowej nieruchomości. Błędnie, zdaniem organu, Sąd I instancji przyjął, iż w przypadku odmowy wznowienia postępowania na wniosek osoby nie będącej stroną postępowania organ ma obowiązek ustalania wszystkich stron postępowania, co do którego następuje odmowa wznowienia. Ponadto, pełnomocnik Ministra Budownictwa zarzucił wyrokowi Sądu I instancji z dnia 24 maja 2006 roku naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia te w ocenie organu polegały na niewłaściwym uznaniu w ramach przeprowadzonej kontroli, że organ nie wypełnił swoich obowiązków, przy braku w tym zakresie oceny działań z punktu widzenia zastosowanego przez organ art. 149 § 3 k.p.a. W ocenie Ministra, Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy uznając, że odmowa wznowienia postępowania wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pełnomocnik organu, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodził się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 roku. Na skutek złożonego wniosku K. M., jak wyjaśniał pełnomocnik organu, nie zostało wznowione postępowanie zakończone decyzją, co do której została stwierdzona nieważność. Minister Infrastruktury, jak argumentował jego pełnomocnik, nie badał zasadności przesłanek wznowienia postępowania, nie prowadził również żadnego postępowania wyjaśniającego. Tego rodzaju działania po stronie organu są możliwe dopiero po wydaniu postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania. W orzecznictwie utrwalił się pogląd co do tego, że odmowa wznowienia postępowania poprzedzona jest jedynie formalnoprawnym badaniem wniosku pod kątem przesłanek przedmiotowych, podmiotowych i terminu. Wydanie decyzji, jak podniósł pełnomocnik organu, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, nie wiąże się z samym wznowieniem postępowania, a co za tym idzie nie było potrzeby na tym etapie ustalania aktualnych właścicieli nieruchomości, czyli ewentualnych stron wznowionego postępowania. Niesłusznym jest, zdaniem organu, wniosek Sądu odnoszący się do uznania, że pominięcie na tym etapie właściciela nieruchomości jest naruszeniem ze strony organu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niedopuszczenie do postępowania innych stron. Formalnym adresatem i zarazem jedyną osobą zainteresowaną decyzją w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania jest osoba, która o to wnioskowała, czyli K. M.. Wskazanie innych adresatów decyzji jest tylko informacją, która nie wpływa na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Tym samym, w ocenie organu, w odniesieniu do niniejszej sprawy stwierdzenie Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2006 roku, co do tego, iż w ramach procedury związanej z wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania winna brać udział obecna właścicielka nieruchomości jest nietrafne. Pełnomocnik organu wskazał, że w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył prawo poprzez błędną wykładnię określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo podniósł, że nakładanie na organ nieistniejących obowiązków jest przekroczeniem granic przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, albowiem kontrolowana była decyzja o odmowie wznowienia postępowania, a ona nie powinna być oceniana pod kątem zapewnienia udziału w tym postępowaniu innym osobom oprócz wnioskodawcy. K. M. wnosząc odpowiedź na skargę kasacyjną Ministra Budownictwa podtrzymała swoją dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić, albowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należy uznać za usprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie bowiem uznał, iż w sprawie ze skargi K. M. na decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania doszło do sytuacji, w której prawa strony postępowania zostały naruszone w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania, złożony przez K. M. dotyczył decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym, które toczyło się z wniosku E. D.. Na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, czego się domagała, zostały jej przyznane prawa do nieruchomości, a wobec tego Wojewódzki Sąd uznał, że jest ona stroną postępowania mającego na celu weryfikację decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym. Z takim stanowiskiem co do zasady należy się zgodzić. Jednak w niniejszej sprawie nie toczyło się jeszcze postępowanie weryfikacyjne co do ostatecznej decyzji, ale został złożony wniosek o jego przeprowadzenie w trybie wznowienia. Ocenić zatem należało jaka czynność procesowa wszczyna postępowanie wznowieniowe, gdyż dopiero we wszczętym postępowaniu wszystkie strony powinny brać udział. Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania, ale wymaga od organu zbadania czy wystąpiły przesłanki do wznowienia. Z art. 149 k.p.a. wynika bowiem, że wniosek ten może zostać załatwiony w dwojaki sposób – organ może odmówić wznowienia postępowania decyzją, o której mowa w art. 149 § 3, albo wznowić je postanowieniem wskazanym w art. 149 § 2. Czynności organu następujące wskutek otrzymania wniosku o wznowienie mają na celu zbadanie czy istnieją podstawy do wydania postanowienia o wznowieniu, czy też istnieją przeszkody, które uniemożliwiają wznowienie powodując wydanie decyzji o odmowie. Organ dokonując czynności wstępnych bada czy istnieją przesłanki podmiotowe, przedmiotowe i dotyczące terminu, ale nie są to czynności procesowe postępowania administracyjnego. Postanowienie o wznowieniu postępowania, wobec braku przeszkód nie kończy procedury wznowieniowej, ale dopiero ją wszczyna i to postanowienie organ jest obowiązany doręczyć wszystkim stronom postępowania, aby ich prawa procesowe, gwarantowane art. 10 § 1 k.p.a. nie zostały naruszone. Natomiast decyzja o odmowie wznowienia postępowania zamyka drogę do podjęcia ww. postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, co powoduje, że organ administracji żadnych czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym nie podejmuje i nie załatwia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Rozstrzygnięcie co do istoty zapada bowiem dopiero po wznowieniu postępowania na podstawie art. 151 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należy dojść do wniosku, że zakończenie czynności organu - wywołanych wnioskiem o wznowienie postępowania - decyzją o odmowie wznowienia postępowania dotyczy tylko interesu prawnego podmiotu występującego z tym wnioskiem. Nie jest błędem doręczenie przez organ decyzji w tym przedmiocie także innym stronom postępowania, którego wznowienia domagał się wnioskodawca, jednak niedokonanie tej czynności przez organ, nie powoduje naruszenia praw tych osób przewidzianych art. 10 § 1 k.p.a., skutkującego wznowienie postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a., bowiem prawa E. D. nie zostały naruszone w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, co stanowiło podstawę do jego uchylenia. Podkreślić należy, że orzecznictwo w tym przedmiocie nie było jednolite jednak Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1390/06 i I OSK 1406/06, nie zgadzając się tym samym ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1383/06. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 i 207 § 2 P.p.s.a.