VI SA/Wa 1604/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zwana dalej “skarżącą", na podstawie zezwolenia zarządcy drogi zajmowała odcinek pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. P. w rej. J. na potrzeby umieszczenia reklamy. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r., skierowanym do Zarządu Dróg Miejskich w W., które wpłynęło w dniu 8 grudnia 2006 r., skarżąca zwróciła się o wydanie zezwolenia na dalszy okres zajmowania pasa drogowego. Rozpoznając sprawę organ I instancji wziął pod uwagę przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Analizując stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w W. organ oparł się zasadniczo na opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Według tej opinii w W. w 2005 r. miało miejsce 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2.062 osoby zostały ranne. W stosunku do poprzedniego roku pogorszył się poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż wzrosła liczba wypadków o 135, tj. o 8,8%. Świadczy to o pogarszającej się tendencji bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W świetle opinii zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczane w pasach dróg. Zatrzymanie wzroku na reklamie powoduje bowiem efekt tzw. fiksacji, wynoszący od 0,2 do 1,5 sekundy, podczas którego kierowca nie pobiera nowych informacji z otoczenia. Wówczas, w zależności od prędkości pojazdu, pojazd przejeżdża od 2,8 m do 33,3 m. Ponadto, według badań przeprowadzonych w USA, dla 10-30% wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi reklamami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Najbardziej narażeni na oddziaływanie bodźców zewnętrznych są niedoświadczeni młodzi kierowcy. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy na omawianym odcinku pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Jak wynika z przeprowadzonych badań w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2100 pojazdów na godzinę. Natomiast, według wspomnianej opinii, z pasa drogi powinny być usunięte reklamy, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdu na godzinę przekracza 1400 pojazdów. Ponadto na omawianym odcinku drogi planowane jest podwyższenie prędkości pojazdów. Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lutego 2007 r. [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W., w punkcie 1 zezwolono skarżącej na zajęcie omawianego pasa drogowego w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do daty decyzji, to jest do dnia [...] lutego 2007 r., uzasadniając to rozstrzygnięcie względami pogłębiania zaufania obywateli do organu oraz ochroną słusznego interesu skarżącej w okresie prowadzonego postępowania. Natomiast w punkcie 2 organ odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r., gdyż istniejąca reklama zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tym samym, zdaniem organu I instancji, w sprawie nie zachodzi przesłanka, która umożliwia uwzględnienie wniosku skarżącej na podstawie przepisu art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza bowiem lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz, co wymaga podkreślenia, zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednocześnie w punkcie 3 decyzji organ nadał rozstrzygnięciu, o którym mowa w punkcie 2, rygor natychmiastowej wykonalności. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła odwołanie do SKO w W.. Zarzuciła naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 10, 11, 77 § 4 i 107 k.p.a. W szczególności, według skarżącej, nie zostało dostatecznie wykazane, aby sporna reklama stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie w styczniu czy w lutym 2007 r., gdyż znane było organowi natężenie ruchu drogowego i liczba wypadków drogowych. Skarżąca polemizuje ze stanowiskiem organu I instancji, jakoby kierował się on względami pogłębiania zaufania obywateli do organu oraz ochroną słusznego interesu skarżącej, czym organ uzasadniał przesunięcie terminu zajęcia pasa drogowego do dnia [...] lutego 2007 r. Jak wskazuje, organ dokonał całkowitej zmiany swego podejścia do zagadnienia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez urządzenia reklamowe. Poprzednio bowiem, niejako automatycznie, przedłużał terminy zajęcia pasa drogowego na powyższe potrzeby. Zmiana, z dnia na dzień, polityki organu w omawianej kwestii wyrządziła skarżącej znaczne szkody, gdyż uniemożliwiła zmianę umów ze zleceniodawcami usług reklamowych. Ponadto, według skarżącej, zaopatrzenie decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności naruszyło przepis art. 108 k.p.a. Decyzją SKO z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] uchylono zaskarżoną decyzję m.in. w części dotyczącej jej punktu pierwszego i punktu drugiego, w ten sposób, że w pkt 1 a) decyzji SKO końcowy termin na zajęcie pasa drogowego ustalono do dnia [...] lipca 2007 r., zaś w pkt 1 b) tej decyzji odmówiono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] lipca 2007 r. Ponadto organ odwoławczy uwzględnił odwołanie w części dotyczącej rygoru natychmiastowej wykonalności, uchylając pkt 3 zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu powyższej decyzji SKO na wstępie powołało się na przepisy art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, akcentując szczególnie chronione dobro przez te przepisy, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. SKO powołało się przy tym na stanowiska Ministra Transportu, mające znaczenie dla polityki miasta w zakresie udostępniania pod reklamy pasa drogowego, który w piśmie do Prezydenta [...] W. z dnia [...] października 2006 r. znak [...] podkreślił, że nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy. Pas drogowy nie jest bowiem miejscem, gdzie reklamy powinny się znajdować. Należy bowiem pamiętać, że lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek a nie regułę. Organ odwoławczy powołał się także na orzecznictwo NSA, a w szczególności na wyrok z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170), w świetle którego nie ma podstaw do wniosku, aby reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, a więc nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym. SKO nie uznało za zasadny zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego. Zarządca drogi nie jest bowiem obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. To zainteresowany podmiot powinien udowodnić, iż tak jest, czego skarżąca nie wykazała. SKO nawiązało do opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, a w szczególności omawianego tam zjawiska tzw. fiksacji, będącej następstwem skoncentrowania przez uczestnika ruchu drogowego wzroku na reklamie, co powoduje odwrócenie uwagi kierowcy na to co się dzieje na drodze i negatywnie wpływa na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podkreśliło również fakt nadmiernego nagromadzenia się reklam w pasach drogowych na terenie [...] W., mających na celu zwrócenie uwagi uczestników ruchu drogowego na wyrażone na nich treści, kosztem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ odwoławczy nawiązał również do opracowania "Biała Księga - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" - niebezpieczeństwo na drogach oraz do powołanego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT. W ocenie SKO załączona przez skarżącą ekspertyza wykonana w Niemczech, a dotycząca wpływu wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość, marginalizująca wpływ takich reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, nie jest miarodajna w warunkach polskich. W szczególności, jak podkreśliło SKO, w W. jest gorszy stan dróg, niż w Niemczech, a nadto też i mniejsze zdyscyplinowanie kierowców. Organ odwoławczy nie dopatrzył się zasadności zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 10 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie organ I instancji odstąpił od wymogu płynącego z art. 10 § 1 k.p.a., jednakże uchybienie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, skoro skarżąca była informowana o możliwości skorzystania z uprawnienia, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej rygoru natychmiastowej wykonalności SKO wzięło pod uwagę, iż decyzja organu I instancji przełamuje zasadę wstrzymania wykonalności decyzji w sytuacji wniesienia od niej odwołania, a nadto decyzji nadano rygor w odniesieniu od rozstrzygnięcia o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy. Wbrew stanowisku skarżącej SKO nie uwzględniło zarzutu naruszenia w decyzji organu I instancji przepisu art. 8 k.p.a. Okoliczność, iż zarządca drogi dotychczas uwzględniał wnioski skarżącej o przesunięcie terminów zajęcia pasa drogowego pod reklamy, nie może oznaczać możliwości zmiany tego stanowiska. Za taką zmianą przemawia nie tylko właściwa interpretacja powołanych przepisów prawa, ale także interes społeczny i słuszny interes obywateli. Chronione jest w ten sposób życie i zdrowie, które mają większą wartość niż interes gospodarczy skarżącej. Przesuwając na rzecz skarżącej termin zajęcia pasa drogowego do dnia [...] lipca 2007 r. SKO wzięło pod uwagę interes skarżącej, który nie powinien powodować dla niej ujemnych skutków w związku z przedłużającym się postępowaniem administracyjnym. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w dokonaniu ustalenia, że urządzenia reklamowe stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, czym organy uzasadniały odmowę dalszego przesunięcia terminu zajęcia pasa drogowego. Powołała się na pismo Komendy Stołecznej Policji Wydział Ruchu Drogowego z dnia [...] września 2006 r., w świetle którego zmiany w organizacji ruchu drogowego, podwyższające dopuszczalne normy prędkości, nie spowodowały wzrostu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a wręcz przeciwnie doprowadziły do jego poprawy. Skarżąca polemizuje z organem odwoławczym, jakoby pozbawienie jej uprawnienia z art. 10 § 1 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na przebieg postępowania. Ponadto, według skarżącej, zaopatrzenie rygorem natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji powinno skutkować nie jej uchyleniem, lecz stwierdzeniem nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę według powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, co wymaga podkreślenia, w istotny sposób zmieniła się, co skarżąca zakwestionowała, polityka zarządcy drogi, a tym samym i kierunek orzecznictwa administracyjnego, w kwestii dotyczącej udostępniania pasa drogowego na potrzeby sytuowania reklam. Tę politykę zarządca drogi realizuje poprzez odstąpienie od dotychczasowego, nader liberalnego, stosowania przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. Jednakże zmiana polityki organu administracji publicznej, a tym samym i kierunku orzecznictwa, sama przez się nie uzasadnia zarzutu naruszenia prawa. W świetle ustalonego orzecznictwa sądowego organ może zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale musi taką zmianę dokładnie uzasadnić, zwłaszcza wtedy, gdy dotyczy tego samego adresata (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998r., I SA/Łd 65/97). Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim wyroku z dnia 5 października 2004 r. (sygn. akt II SA 3196/03) potwierdził, iż rzecznictwo organu może ewoluować i podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny. W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie wyczerpująco uzasadniły swoje stanowisko, uzasadniające odejście od liberalnego stosowania powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż przemawia za tym wzgląd na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Nie można również dopatrzyć się podstaw dla ewentualnego zarzutu nierównoprawnego traktowania skarżącej na rynku reklam ulicznych. Tak bowiem nie jest. Świadczy o tym choćby bardzo duża liczba odwołań i skarg na decyzje odmawiające dalszego przesunięcia terminu zajęcia pasa drogowego na potrzeby usytuowania reklam, wnoszone przez podmioty działające na rynku reklam. W szczególności oprócz skarżącej do Sądu w analogicznych sprawach wpływają skargi wnoszone przez: przez: A. [...] S.A. w P., M. [...] Sp. z o.o. w W., C. [...] Sp. z o.o. w W., C. [...] Sp. z o.o. w W. i N. [...] S.A. w W.. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W świetle zaś przepisu art. 39 ust. 3 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Brzmienie powyższych przepisów nie nasuwa wątpliwości co do tego, że zgoda zarządcy drogi na umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwa tylko wtedy, gdy jest to uzasadnione szczególnymi okolicznościami, a w każdym razie, gdy nie stoją tutaj na przeszkodzie względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ciężar dowodu, w zakresie o którym wyżej mowa, spoczywa na wnioskodawcy, co oczywiście nie zwalnia organu do ciążącego na nim obowiązku zebrania dowodów i wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Skarżąca w postępowaniu przed organem I instancji nie przedstawiła na tę okoliczność konkretnych dowodów. Natomiast przedłożona na etapie postępowania odwoławczego opracowana w Niemczech ekspertyza, dotycząca wpływu wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość, trafnie została uznana przez SKO za nieadekwatną do warunków miasta W.. Dodać przy tym należy, iż wspomniana ekspertyza, marginalizująca wpływ reklam ulicznych na bezpieczeństwo ruchu drogowego, nie wyklucza tego całkowicie. Końcowe wnioski ekspertyza opiera na współczynniku ufności wynoszącym 95%. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organów, które oparły się na ustaleniach opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Wprawdzie wspomniana wyżej opinia nie ma waloru opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a., tym niemniej za daleko idące byłoby pozbawienie jej jakiegokolwiek waloru dowodowego. Oczywiście zawsze można dyskutować, czy w warunkach drogowych panujących na spornym odcinku pasa drogowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w szczególności wypadki, wystąpią w takim zakresie, jak to wskazuje wspomniana opinia. Natomiast nieuprawnione byłoby twierdzenie, że reklamy lokalizowane w pasie drogowym w ogóle nie stanowią tutaj żadnego zagrożenia. W ocenie Sądu trudno byłoby negować istnienia realności zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie niosą reklamy, a którymi to względami kierował się zarządca drogi, odmawiając skarżącej zgody na przesunięcie terminu zajęcia pasa drogowego. Zarządca drogi istnienia wspomnianych okoliczności musiał być świadomy. Podejmując decyzję w części niekorzystnej dla skarżącej, jak i zresztą dla wielu innych podmiotów działających na rynku reklam, pozbawił się znacznych wpływów jakie z tego tytułu dotychczas osiągał. Trudno zaś zakładać, aby zarządca drogi działał tutaj nieracjonalnie. Z kolei skarżąca, poza własnym zyskiem, istotnych okoliczności, uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała. Trudno za taką okoliczność uznać pismo Komendy Stołecznej Policji Wydział Ruchu Drogowego z dnia [...] września 2006 r., w świetle którego zmiany w organizacji ruchu drogowego, podwyższające dopuszczalne normy prędkości, nie spowodowały wzrostu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a wręcz przeciwnie doprowadziły do jego poprawy. Pismo to nie odnosi się bowiem do kwestii reklam ulicznych. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonej decyzji, iż mankamenty procesowe jakie wskazywało odwołanie skarżącej, co analogicznie odnosi się także i do skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji, nie miały negatywnego wpływu na sferę praw skarżącej. Wręcz przeciwnie. Skarżąca osiągnęła wyraźną korzyść, uzyskując w ostatecznym rachunku przesunięcie terminu na korzystanie z reklamy od dnia 1 stycznia do [...] lipca 2007 r. Gdyby przykładowo skarżąca, czego nie uczyniła, wcześniej złożyła wniosek o przesunięcie terminu zajęcia pasa drogowego, tak aby organy mogły sprawę rozpoznać przy uwzględnieniu terminów, o których mowa w art. 35 ust. 3 k.p.a., a nie miały by miejsca uchybienia procesowe leżące po stronie organów, wydaje się być wysoce wątpliwe, biorąc pod uwagę argumentację zawartą w uzasadnieniach w części odmawiającej przesunięcie terminu zajęcia pasa drogowego na dalszy okres, aby skarżąca cokolwiek w tym zakresie uzyskała. Innymi słowy, uchybienia procesowe nie miały w ostatecznym rachunku negatywnego wpływu na sferę praw skarżącej, a w każdym razie zostały skonwalidowane, w następstwie znacznego przesunięcia terminu zajęcia pasa drogowego na potrzeby reklamy. Dodać należy, iż w swym piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. skarżąca nie wskazała konkretnego terminu przesunięcia pasa drogowego. Natomiast w praktyce miały miejsca przypadki przesunięcia skarżącej terminu zajęcia pasa drogowego na krótszy okres niż zaistniały w wyniku decyzji SKO. Dyskusyjne, zdaniem Sądu, choć z uwagi na przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. nie może to szkodzić skarżącej na obecnym etapie postępowania, wydaje się być rozstrzygnięcie SKO, uchylające w zaskarżonej decyzji w punkcie 1 c) rygor natychmiastowej wykonalności nałożony przez zarządcę drogi na rozstrzygnięcie odmawiające wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r. W świetle uzasadnienia intencja organu była tutaj spójna i precyzyjna, a mianowicie miała być zdemontowana wyłącznie sama reklama, nie zaś konstrukcja nośna reklamy. Rozstrzygnięcie to, znajdujące uzasadnienie w przepisie art. 108 § 1 k.p.a., gdzie akcentuje się ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, jako podstawa dla nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, było również spójne z uzasadnieniem decyzji organu, odmawiającej zgody na dalsze użytkowanie pasa drogowego pod reklamę, z analogicznych powodów. Uzasadnienie SKO, dla uchylenia wspomnianego rygoru, akcentujące w pierwszej kolejności, iż jego nadanie przez organ I instancji przełamuje zasadę wstrzymania wykonalności decyzji w sytuacji wniesienia od niej odwołania, wydaje się być wątpliwie, gdyż właśnie taki jest cel art. 108 § 1 i 2 k.p.a. SKO zaś nie kwestionowało, iż reklama stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a więc również życia i zdrowia ludzkiego. Tym niemniej, gdyby nawet założyć, iż organ I instancji z naruszeniem prawa nadał decyzji wspomniany rygor, nie można dopatrzyć się, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa, a tylko takie stanowi podstawę dla stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.). Ponadto, na marginesie sprawy, nie wydaje się być uzasadnione, aby instytucja procesowa, jaką jest niewykonywanie decyzji w związku z wniesionym odwołaniem (art. 130 § 2 k.p.a.), służyła jako surogat przesunięcia terminu zajęcia pasa drogowego ze wszystkimi wynikającymi stąd skutkami, a taki jest rezultat uchylenia przez SKO omawianego wyżej postanowienia zarządcy drogi. Przesunięcie terminu zajęcia pasa drogowego może bowiem nastąpić jedynie na podstawie przepisów prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a więc po ustaleniu, że zaistniały przesłanki wskazane w tym przepisie, nie zaś przepisów prawa procesowego (art. 8 k.p.a.). Pod tym zaś kątem, uchylając rygor natychmiastowej wykonalności i przedłużając skarżącej termin zajęcia pasa drogowego, SKO nie analizowało sprawy. Ponadto skarżąca na własne ryzyko zawiera ze zleceniodawcami usług reklamowych umowy wykraczające poza okres, na jaki ma zgodę na zajęcie pasa drogowego. W tym stanie sprawy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).