II OSK 154/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1509/07 w sprawie ze skargi E. R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od E. R. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1509/07 po rozpoznaniu skargi E. R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] października 2006 r. wstrzymujące B. i J. N. roboty budowlane przy budowie ujęcia wodnego na działce nr ewid. [...] w obr. [...] przy ul. [...] w M. bez wymaganego zgłoszenia - stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu powyższego wyroku podano, iż postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane po stwierdzeniu, że prowadzone są roboty budowlane bez pozwolenia na budowę w odległości 2,30 m od granicy działki E. R. oraz 4,00 m od południowej granicy działki. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia B. i J. N. uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 ( 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa, mając na uwadze, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej oceny prac będących przedmiotem postępowania. Jak wynika z załączonej do zażalenia wstępnej oceny geologiczno-geotechnicznej na działce wnoszących zażalenie zostały wykonane 3 wiercenia mało średnicowe do głębokości 4 m w celu rozpoznania występowania wód gruntowych w zależności od pory roku, intensywności opadów i gospodarki wodnej w tym rejonie. Tym samym przedmiotowy odwiert badawczy /nr 3/ nie tylko nie podlega przepisowi art. 29 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, ale z braku stosownej regulacji nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła E. R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne zakończyło się postanowieniem, zaś do zażaleń na postanowienia zgodnie z art. 144 kpa mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przepis art. 138 kpa stosowany w związku z art. 144 kpa nie daje podstaw do orzeczenia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji. Nie dozwala na to zamknięty katalog orzeczeń, jakie może wydać organ odwoławczy. Wydanie orzeczenia niemieszczącego się w tym katalogu skutkuje uznaniem, że organ drugiej instancji uchylając zaskarżone postanowienie rażąco naruszył prawo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego M. N. zarzucając naruszenie art. 138 kpa w związku z art. 144 kpa oraz art. 156 kpa, a także art. 145 ( 1 pkt 2 ppsa i art. 1 ( 1 ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że postanowienie organu pierwszej instancji o wstrzymaniu wykonania robót uznanych przez ten organ za roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, zostało wydane na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Organ drugiej instancji rozpoznając zażalenie wniesione na to postanowienie miał prawo wyłącznie do oceny, czy zachodziły w sprawie takie okoliczności, które usprawiedliwiały zastosowanie regulacji art. 50. Dochodząc do przekonania, że sprawa nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego, na co wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy prawidłowo uchylił wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji. W przeciwnym wypadku, stwierdzając istnienie przesłanek do zastosowania art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 z późn. zm.), organ odwoławczy orzekłby o utrzymaniu w mocy kontrolowanego postanowienia. W tych warunkach orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie zaistniała podstawa do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wprawdzie słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że do zażaleń od postanowień stosuje się w myśl art. 144 kpa odpowiednio przepisy art. 138 kpa, jednakże odpowiednio stosując ten ostatni artykuł nie można pomijać instytucji materialnoprawnych przewidujących wydanie konkretnego rodzaju postanowień. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że postanowienie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji wstrzymujące określone roboty potraktowane przez ten organ jako roboty budowlane wymagające akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, zostało wydane na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Artykuł ten normuje materialnoprawną instytucję wstrzymania robót budowlanych w razie zaistnienia określonych w nim przesłanek, do czasu wydania decyzji na podstawie art. 51 lub upływu 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu /w razie nie wydania wcześniej decyzji, o której mowa w art. 51/. Jednocześnie ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Rolą organu drugiej instancji rozpatrującego zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu robót nie może być jednak np. uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, bowiem całościowe uregulowanie materialnoprawnych aspektów instytucji wstrzymania robót budowlanych w art. 50 Prawa budowlanego na to nie dozwala, a zwłaszcza krótki byt postanowienia o wstrzymaniu robót, będący dla inwestora gwarancją szybkości procesu realizacji inwestycji. Słusznie zauważa się w skardze kasacyjnej, że organ odwoławczy ma prawo jedynie utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 50 Prawa budowlanego lub też je uchylić /jak to nastąpiło w niniejszej sprawie/ ze względu na stwierdzenie braku podstaw do zastosowania danej regulacji materialnoprawnej. W takim wypadku zasadniczo organ odwoławczy powinien nie tylko uchylić zaskarżone postanowienie, ale również orzec o umorzeniu postępowania w przedmiocie wstrzymania robót ze względu na jego bezprzedmiotowość /brak podstaw do prowadzenia postępowania w ramach danej instytucji prawnej/. Brak jednak jednoznacznego sformułowania rozstrzygnięcia w tym zakresie, a wskazanie tylko w uzasadnieniu na okoliczności uprawniające do orzeczenia o umorzeniu postępowania /niemożność zastosowania art. 50 Prawa budowlanego do określonego rodzaju robót prowadząca do uznania bezprzedmiotowości wszczynania postępowania, a w razie wszczęcia, nakazująca umorzenie postępowania/, oczywiście nie może być potraktowany jako zaistnienie przesłanki nieważnościowej /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok w ogóle nie rozważył sprawy w aspekcie regulacji materialnoprawnej /uregulowań zawartych w ustawie Prawo budowlane/, odnosząc się wąsko do instytucji zażalenia od postanowienia, określonej w kpa. Już tylko ta okoliczność powoduje, że należało uchylić zaskarżony wyrok. Uwzględniając jednocześnie konieczność zapewnienia szybkości postępowania w sprawach budowlanych Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe orzeczenie również o oddaleniu skargi, stwierdzając, że jest ona nieusprawiedliwiona z przyczyn wskazanych wyżej, a to iż zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne nie może być uznane za wadliwe w stopniu skutkującym jego uchylenie z tej tylko przyczyny, że organ II instancji uchylił jedynie zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji nie umarzając postępowania w przedmiocie wstrzymania robót. To że kierował się on niewątpliwie potrzebą umorzenia postępowania wynika jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 188 ppsa. W kwestii kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 ( 2 ppsa.