II OSK 815/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ sędzia NSA Maria Rzążewska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. dawniej [...] z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2239/07 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. dawniej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 1. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008 r., IV SA/Wa 2239/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi "Stowarzyszenia [...]" z siedzibą w W. (poprzednio "Stowarzyszenia [...]" z siedzibą w W.), stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007, nr [...] w części, w której rozpatrzono odwołanie "Stowarzyszenia [...]" od decyzji Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2007, nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2007, nr [...] dopuścił wyżej wymienione Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji (przy ul. [...] w W.). Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2007, nr [...] Prezydent m. st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. c) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości "[...]" i "Stowarzyszenia [...]" decyzją z dnia [...] sierpnia 2007, nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi "Stowarzyszenia [...]" wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008 r., IV SA/Wa 2239/07, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r. w części, w której rozpatrzono odwołanie "Stowarzyszenia [...]" od decyzji Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2007, nr [...]. Ze statutu Stowarzyszenia wynika, że jego celami, które mogłyby być brane pod uwagę w przedmiotowym postępowaniu są ochrona istniejących obiektów historycznych na terenie m. st. Warszawy oraz zachowanie walorów architektoniczno-urbanistycznych m. st. Warszawy. Statut Stowarzyszenia wyraźnie, w sposób wyczerpujący określa sposoby realizacji tych celów (organizowanie społecznych inicjatyw, komitetów, seminariów i spotkań specjalistycznych, składanie petycji, skarg i wniosków). Użyty w statucie zwrot "składanie petycji, skarg i wniosków" zaczerpnięty jest z działu VIII K.p.a., oznacza zatem przewidzianą w art.221 K.p.a. zagwarantowaną konstytucyjnie możliwość wnoszenia petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Stowarzyszenie nie przewidziało możliwości realizowania swych celów statutowych w postępowaniach administracyjnych i sądowo-administracyjnych. Statut Stowarzyszenia w tym zakresie nie może być interpretowany rozszerzająco. Jeśli statut organizacji społecznej w sposób wyczerpujący formułuje działania mające służyć realizacji zawartych w nim celów, brak jest podstaw do rozszerzania katalogu tych działań, a wymienione cele winny być odczytywane łącznie z przewidzianymi w statucie środkami ich realizacji. Udział organizacji społecznej w sprawie innych osób nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, warszawa 1996 r., s. 226). W toku postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym ustalił, iż osoby zasiadające we władzach Stowarzyszenia prowadzą działalność gospodarczą w dziedzinie budownictwa. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoby prowadzące działalność gospodarczą w dziedzinie budownictwa za pośrednictwem Stowarzyszenia, którego są członkami i którego działalnością kierują, uzyskiwałyby dostęp do informacji o szczegółach zamierzeń inwestycyjnych podmiotów prowadzących w stosunku do nich działalność konkurencyjną. Dopuszczenie takiej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony umożliwiałoby osobom nią kierującym zapoznawanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym także z wszelkiego rodzaju dokumentacją zebraną przez podmiot starający się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Prowadzenie działalności potencjalnie konkurencyjnej względem inwestorów przez podmioty gospodarcze, w których władzach zasiadają osoby będące jednocześnie we władzach organizacji społecznej (jej zarządzie, radzie nadzorczej) wyklucza uznanie, iż za udziałem tej organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniach inwestycyjnych przemawia interes społeczny. Brak było podstaw prawnych do rozpoznania odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie, a uprzednio do dopuszczenia go na prawach strony do prowadzonego postępowania inwestycyjnego. W tym zakresie rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji dotknięte jest wadą nieważności. "Stowarzyszenie [...]" stało się uczestnikiem na prawach strony postępowania inwestycyjnego, lecz jedynie w sensie procesowym, poprzez pozbawione podstaw prawnych dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Wniesiona przez nie skarga nie mogła prowadzić do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Decyzja w pozostałej części rozpoznała odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości "[...]". W tej części pozostaje niezmieniona, wobec braku zaskarżenia jej do Sądu Administracyjnego przez tę Wspólnotę lub inną stronę tego postępowania. 3. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art.135 i art.141 § 4 P.p.s.a., art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art.156 K.p.a., art.152 P.p.s.a. oraz art.50 § 1 P.p.s.a. w związku z art.31 K.p.a. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji naruszył art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji bez wskazania podstawy stwierdzenia nieważności, pomimo że art.156 K.p.a. zawiera enumeratywne wyliczenie przesłanek nieważności. Bezpodstawnie Sąd I. instancji uznał, że nie wystąpiły przesłanki dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, czym naruszył art.50 § 1 P.p.s.a. w związku z art.31 K.p.a. Osoby zasiadające we władzach Stowarzyszenia nie wykonują żadnej działalności konkurencyjnej wobec inwestora - uczestnika postępowania w niniejszej sprawie. Artykuł 31 K.p.a. mówi wyraźnie o "celach statutowych", a nie wspomina w ogóle o sposobach realizacji tych celów. Wyliczenie sposobów realizacji celów Stowarzyszenia ma charakter jedynie przykładowy i nie może stanowić podstawy do ograniczania przez organy administracji i sądy prawa do brania przez Stowarzyszenie udziału w postępowaniach administracyjnych, których przedmiot mieści się w granicach określonych celami statutowymi Stowarzyszenia. Za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przemawiał interes społeczny. W interesie społecznym, w szczególności mieszkańców Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy leży, aby zostały zachowane zostały istniejące walory architektoniczno-urbanistyczne tej części miasta. Ponadto za dopuszczeniem przemawiają cele statutowe Stowarzyszenia. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor [...] sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji art.50 § 1 i art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art.31 K.p.a., ale z innych przyczyn niż wskazane w skardze kasacyjnej. Sąd I. instancji nie wykazał, aby zachodziły przeszkody dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Nie została bowiem w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku zakwestionowana zbieżność statutowych celów Stowarzyszenia oraz przedmiotu postępowania administracyjnego. Dodatkowa przesłanka w postaci "form realizacji celów statutowych" nie jest uwzględniona w art.31 K.p.a. Dlatego jej eksponowanie ze skutkiem ograniczającym możliwość udziału Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym zasługuje na negatywną ocenę. Wykładnia Sądu I instancji, w istocie dopuszcza możliwość skutecznego zrzeczenia się przez Stowarzyszenie z konstytucyjnego i ustawowego uprawnienia do udziału w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Nie można akceptować stanowiska Sądu I instancji w takim zakresie, w jakim uzależnia posiadanie tych powszechnych uprawnień od redakcji statutu Stowarzyszenia. Statut Stowarzyszenia nie może ograniczać mocy wiążącej art.31 K.p.a. Oczywiście Stowarzyszenie nie musi korzystać ze swych ustawowych uprawnień, ale źródłem prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie jest statut, lecz ustawa. B. Drugą przesłanką dopuszczenia organizacji społecznej jest "interes społeczny". Naczelny Sąd Administracyjny uznaje wykładnię tego pojęcia, zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku za nieprawidłową. Nie można "interesu społecznego" utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o ogromnym zasięgu. Dokonując wykładni art.31 § 1 in fine K.p.a. nie można nadawać "interesowi partykularnemu" generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art.12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Dlatego wykładnia art.31 § 1 K.p.a. powinna się odbywać w związku z art.7 i art.77 K.p.a. czyli to na organie administracyjnym spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. Z całą jednak pewnością nie jest dopuszczalne negatywne domniemanie czyli rozstrzyganie wszelkich wątpliwości na rzecz niedopuszczenia organizacji. W szczególności niezasadne jest generalne wykluczanie z postępowania administracyjnego tych stowarzyszeń, których członkowie mają interesy konkurencyjne w stosunku do strony wnioskującej o wydanie decyzji. Nawet jeżeli we władzach Stowarzyszenia [...] zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora , który ubiega się o warunki zabudowy (czego NSA nie badał), to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia. C. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art.156 K.p.a. Jest rzeczą charakterystyczną, że w żadnym miejscu wyrok nie powołuje art.156 K.p.a., choć prawidłowo orzekając należało wyraźnie wskazać przesłankę nieważności, mieszczącą się w zamkniętym katalogu art.156 § 1 K.p.a. Skarga kasacyjna prawidłowo zarzuca Sądowi I.instancji, że wyrok nasuwa zasadnicze wątpliwości na temat prawidłowości zastosowania art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Skoro zaskarżona decyzja stanowi jednolite merytoryczne załatwienie sprawy administracyjnej, to należało w wyroku zaznaczyć wyraźnie, w sposób jednoznaczny i niepozostawiający żadnych wątpliwości, które części decyzji objęte są nieważnością. D. Powiązane z powyższym uchybieniem jest naruszenie art.152 P.p.s.a., co również zarzuciła skarga kasacyjna. Wprawdzie przepis ten mówi jedynie o orzeczeniach Sądu uwzględniających skargę, ale przepis ten trzeba interpretować w powiązaniu z art.134 § 2 P.p.s.a. Stwierdzając więc nieważność zaskarżonej decyzji (art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), Sąd orzeka również w zakresie uregulowanym przez art.152 P.p.s.a, tj. określa w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. — uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I.instancji. Ponownie rozpoznając skargę Stowarzyszenia Sąd dokona oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, uwzględniając wykładnię prawa przedstawioną w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekano (art.203 pkt 2 P.p.s.a.)., gdyż zarówno skargę, jak i skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie [...] TEZY Sąd stwierdzając nieważność decyzji na niekorzyść skarżącego (art.134 § 2 P.p.s.a.) określa, w jakim zakresie ta decyzja nie podlega wykonaniu (art.152 P.p.s.a.)