I SA/Wa 881/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania remontu zabezpieczającego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. P. od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] nakazującej Z. P. oraz J. i J. małż. K. – właścicielom lokali mieszkalnych nr [...] i [...]mieszczących się w zabytkowym budynku nr [...] w M. gm. M., wykonanie w terminie 30 dni od doręczenia decyzji remontu zabezpieczającego polegającego na odtworzeniu instalacji kanalizacyjnej w ich lokalach, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. Zabytkowy budynek nr [...] - tzw. "rządcówka", położony w miejscowości M. gm. M., powiat O. decyzją Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...]r. wpisany został do rejestru zabytków województwa warmińsko-mazurskiego pod nr [...]. Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. wydaną na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) nakazał właścicielom tych lokali natychmiastowe wykonanie remontu zabezpieczającego polegającego na odtworzeniu instalacji kanalizacyjnej. Przy czym właścicielce lokalu nr [...] – Z. P., organ nakazał odtworzenie znajdującego się uprzednio w jej łazience fragmentu pionu kanalizacyjnego wraz niezbędnymi podłączeniami oraz uzupełnienie brakującego fragmentu instalacji wraz z jej podłączeniem do istniejącego w korytarzu pionu kanalizacyjnego, zaś właścicielom lokalu nr [...] –J. i J. K. organ nakazał odtworzenie instalacji w łazience i ubikacji wchodzących w zasób ich mieszkania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, organ podniósł, iż zgodnie z art. 5 pkt 2 – 4 wspomnianej ustawy opieka nad zabytkami sprawowana przez ich właścicieli lub posiadaczy polega w szczególności na zapewnieniu warunków: zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Tych warunków wobec przedmiotowego budynku nie spełniono. W toku przeprowadzonej w dniu 2 czerwca 2006 r. w ramach nadzoru konserwatorskiego kontroli na terenie znajdujących się we wspomnianym budynku lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...], stwierdzono istnienie śladów po zdemontowanej instalacji kanalizacyjnej, której brak powoduje niszczenie zabytkowej substancji obiektu poprzez stwarzanie warunków do powstawania ognisk korozji biologicznej zagrażającej bezpośrednio zabytkowi. W mieszkaniu rodziny K. (lokal nr [...]) stwierdzono w pomieszczeniach łazienki i ubikacji otwory w podłodze z zachowanymi reliktami instalacji oraz ślady po zamocowaniach instalacji; zaś w mieszkaniu Z. P. (lokal nr [...]) stwierdzono w łazience w suficie istnienie zasłoniętego otworu po zdemontowanym niedawno tzw. sztucerze. Przy czym organ wskazał, że ślady po pionie i podłączeniu rury zbiorczej mogły zostać zatarte w trakcie przeprowadzonego niedawno remontu pomieszczenia. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie udało się ustalić jednoznacznie sprawcy demontażu instalacji. Prowadzone przez Policję i Prokuraturę Rejonową w O. postępowania o umyślne zniszczenie instalacji zostały umorzone z powodu niewykrycia sprawcy. Zgodnie z posiadanym przez urząd Konserwatora oświadczeniem Lasów Państwowych, instalacja istniała do chwili sprzedania lokali Z. P. oraz osobie, która później zbyła mieszkanie na rzecz małżeństwa K.. Podobne wnioski, w ocenie organu, można wysnuć z analizy aktu notarialnego sporządzonego po przejęciu lokalu przez J. i J. K., w którym to akcie istnieją zapisy o istnieniu kompletnej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej. Należy przyjąć, że nie jest możliwym by rzeczona instalacja była demontowana przez osoby trzecie bez wiedzy lub za przyzwoleniem lokatorów użytkujących wówczas lub obecnie wskazane lokale. W odwołaniu wniesionym do Ministra Kultury Z. P. zarzuciła Warmińsko-Mazurskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, że zmuszając ją do dokonania zmian w mieszkaniu powoduje obniżenie jego wartości oraz przekracza swoje kompetencje i narusza konstytucyjne prawo własności. Wskazała ponadto, że dokonując w 2004 r. zakupu mieszkania nabyła je wyłącznie z jednym pionem kanalizacyjnym, a pozostałe dwa piony 10 lat wcześniej zlikwidował ówczesny właściciel tj. Nadleśnictwo M.. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji, stwierdzając brak właściwości rzeczowej Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. do orzekania w niniejszej sprawie. W ocenie Ministra w odniesieniu do instalacji sanitarnych organy konserwatorskie mogą zająć stanowisko wyłącznie wtedy, gdy jest ona elementem historycznego wyposażenia budynku. Z akt sprawy wynika zaś, że sporna instalacja została zamontowana w latach siedemdziesiątych dwudziestego wieku. Zdaniem organu odwoławczego, w przypadku instalacji współczesnej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, organem właściwym do prowadzenia postępowania jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła J. K. zarzucając Ministrowi oraz podległym mu jednostkom zaniechanie wykonywania obowiązków przewidywanych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, niewłaściwą interpretację wspomnianej ustawy i wydawanie decyzji przymuszających skarżącą "do łamania prawa czyli do czynów karalnych", a także nieprzestrzeganie terminów określonych w k.p.a. przewidzianych na udzielenie stronom zainteresowanym odpowiedzi. W uzasadnieniu skargi J. K. przedstawiła historię konfliktu sąsiedzkiego, jaki powstał na tle braku możliwości przyłączenia instalacji sanitarnej w nabytym przez nią w 2005 r. mieszkaniu, spowodowanej usunięciem pionów kanalizacyjnych przebiegających pierwotnie przez mieszkanie sąsiadki oraz wskazała na podejmowane z jej strony próby rozstrzygnięcia sprawy na drodze urzędowej. Skarżąca podała m.in., że zwracała się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. o podjęcie działań zapobiegających dewastacji budynku (mogących mieć miejsce z uwagi na ewentualne zalewanie mieszkania). W trakcie kontroli prowadzonych w budynku nie wskazano innej, niż pierwotna możliwości przeprowadzenia pionów kanalizacyjnych, natomiast jako właściwy sposób załatwienia sprawy wskazywano jej drogę cywilnoprawną. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga należało uwzględnić aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Materialnoprawną podstawę decyzji nakazującej właścicielom mieszkań odtworzenie usuniętych fragmentów instalacji kanalizacyjnej był art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568). W myśl tego przepisu wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Treść cytowanego przepisu wskazuje wyraźnie zakres obowiązków, jakie organ ochrony zabytków może nałożyć na wymienione w nim osoby. Zgodnie z art. 3 pkt 6 z dnia 23 lipca 2003 r. "prace konserwatorskie" to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Natomiast co do znaczenia terminu "roboty budowlane" pkt 8 powołanego przepisu odsyła do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Z art. 3 pkt 7 tej ustawy wynika, że przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z powyższego wynika, że na podstawie art. 49 ust. 1 organ konserwatorski może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich), ale także innych robót polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, których wykonanie uzna za niezbędne ze względu ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Do takich robót można także zaliczyć wymianę bądź odtworzenie współczesnej instalacji kanalizacyjnej, jeżeli jej uszkodzenie albo zdemontowanie stwarza zagrożenie dla zabytku. Każda z tych robót budowlanych przy zabytku, jeżeli jej wykonanie ma na celu jego zabezpieczenie przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem może być przedmiotem nakazu organu konserwatorskiego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. Błędne jest zatem stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedstawione w zaskarżonej decyzji, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepis art. 49 ust. 1 nie mógł mieć zastosowania do instalacji sanitarnej, gdyż nie jest ona elementem historycznego wyposażenia budynku. Tym samym nie można się zgodzić, że postępowanie prowadzone przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i umarzająca postępowanie przed tym organem narusza art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. przez jego błędną interpretację, a także art. 105 § 1 kpa przez niewłaściwe jego zastosowanie. Jeśli chodzi natomiast o decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] czerwca 2006 r. należy stwierdzić, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 oraz art. 77 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie doprowadziło do pełnego wyjaśnienia sprawy. Zarówno z treści uzasadnienia tej decyzji, jak i akt administracyjnych sprawy, a przede wszystkim z protokołów z czynności kontrolnych przeprowadzonych w lokalach nr [...] i nr [...] w dniu 2 czerwca 2006 r. nie wynika związek między demontażem, przez nieustaloną osobę i w nieustalonym czasie, instalacji kanalizacyjnej, a ewentualnym zagrożeniem zabytku w stopniu, o którym w art. 49 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Sądu, stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., że "brak instalacji kanalizacyjnej powoduje niszczenie zabytkowej substancji obiektu poprzez stwarzanie warunków do powstawania ognisk korozji biologicznej zagrażającej bezpośrednio zabytkowi" nie znajduje potwierdzenia w protokołach z kontroli, w których stwierdzono jedynie istnienie w obu lokalach otworów będących pozostałościami po demontażu instalacji oraz śladów zacieków na suficie łazienki w lokalu nr [...]. Sam fakt demontażu instalacji kanalizacyjnej, jeżeli nie stanowiła ona substancji zabytkowej, o ile nie stwarza zagrożenia zabytku zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem nie dawał podstawy do wydania przez organ konserwatorski nakazu przeprowadzenia robót budowlanych. Sprawy związane z niedozwolonym demontażem instalacji kanalizacyjnej w budynku, jeżeli naruszają zasady prawa budowlanego, należą do właściwości organów nadzoru budowlanego, o których mowa w art. 80 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga natomiast, jakie czynniki będące skutkiem braku instalacji kanalizacyjnej wywołują "ogniska korozji biologicznej zagrażającej bezpośrednio zabytkowi" oraz na czym to zagrożenie polega. Należy zwrócić uwagę, że nałożenie na obywatela obowiązków, do tego pociągających za sobą znaczne wydatki finansowe, musi znajdować ściśle oparcie w normie ustawowej. W tym przypadku konieczne jest wykazanie, że stwierdzone braki w instalacji sanitarnej rzeczywiście zagradzają zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, a nakaz wykonania robót w zakresie wskazanym w decyzji jest niezbędny celem usunięcia tego zagrożenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji dokona oceny dokonanych ustaleń faktycznych w świetle treści art. 49 ust. 1 ustawy w granicach określonych w art. 80 kpa, a podjęte w sprawie rozstrzygnięcie uzasadni uwzględniając wymagania art. 107 § 3 kpa. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.