I OSK 170/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.) NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Go 614/07 w sprawie ze skargi Wojewody L. na zarządzenie Burmistrza Miasta S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta S., 2. zasądza od Burmistrza Miasta S. na rzecz Wojewody L. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Go 614/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Wojewody L. na zarządzenie Burmistrza Miasta S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: w wyniku przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2007r. konkursu na stanowisko dyrektora szkoły wyłoniony został kandydat na to stanowisko - Z. P.. Od wyników konkursu odwołanie wniósł kontrkandydat na dyrektora szkoły - E. Sawicka, zarzucając komisji konkursowej brak obiektywizmu przy wyborze kandydata, wynikający z okoliczności, że członek tej komisji w osobie D. P. jest spokrewniony z żoną wyłonionego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Burmistrz S. zarządzeniem z dnia 12 czerwca 2007r. nr [...], na podstawie § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (DZ.U. z 2003r. Nr 189, poz. 1855), unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. J. K. w S.. W ocenie organu zarzut pokrewieństwa w I stopniu w linii bocznej osoby wchodzącej w skład komisji konkursowej - D. P. z żoną drugiego kandydata, stanowi nieprawidłowość mogącą mieć wpływ na wynik konkursu, w związku z czym brak obiektywizmu może stanowić podstawę unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, gdyż mieści się w kategorii innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu, określonej w § 8 pkt 3 powołanego rozporządzenia. Na powyższe zarządzenie Burmistrza S. Wojewoda L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając, iż w stopniu istotnym narusza ono przepis § 8 ust. 3 powołanego rozporządzenia oraz wniósł o stwierdzenie jego nieważności. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że pomiędzy członkiem komisji konkursowej - D. P. a wyłonionym kandydatem na stanowisko dyrektora szkoły - Z. P. w rzeczywistości występuje czwarty stopień powinowactwa w linii bocznej, albowiem teściowa kandydata jest siostrą matki członka komisji. Dalej skarżący stwierdził, że okoliczności, na które powoływał się organ w zaskarżonym zarządzeniu nie znalazły potwierdzenia, a jednocześnie Burmistrz nie wykazał innych nieprawidłowości, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. W ocenie skarżącego, ogólnikowe stwierdzenie, że stopień pokrewieństwa między żoną kandydata, a członkiem komisji konkursowej (które nie istnieje) stwarza prawdopodobieństwo braku obiektywizmu przy wyborze kandydata, nie może być podstawą do unieważnienia konkursu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Burmistrza Miasta S. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu. Pełnomocnik wskazał, iż wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Burmistrz omyłkowo podał, że pomiędzy członkiem komisji, a wyłonionym kandydatem istnieje pierwszy stopień pokrewieństwa, podczas, gdy w rzeczywistości jest to czwarty stopień powinowactwa, to jednak powinowactwo to jest na tyle bliskie, że zachodzi uzasadniona obawa, że względy rodzinne mogły mieć wpływ na wynik głosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Go 614/07 oddalił skargę Wojewody L. na zarządzenie Burmistrza Miasta S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Sąd wskazał, że unieważnienie konkursu na podstawie § 8 pkt 3 powołanego rozporządzenia powinno nastąpić, jeżeli zaistnieją jednocześnie dwie okoliczności: stwierdzenie nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym (innych niż wymienione w punktach 1 i 2) oraz ustalenie, że nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W ocenie Sądu występujące pomiędzy członkiem komisji konkursowej - D. P., a wyłonionym kandydatem - Z. P. powinowactwo, stanowi nieprawidłowość, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu. Sąd wskazał, że w myśl § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, komisja dokonuje oceny kandydatów pod względem merytorycznym, przy czym ocenie podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju szkoły lub placówki. Przy tak określonych kryteriach oceny kandydatów, od członków komisji wymagana jest bezstronność, obiektywizm oraz skupienie oceny jedynie na okolicznościach związanych ze szkołą lub placówką. Skład komisji konkursowej powinien więc gwarantować, że podjęte przez nią rozstrzygnięcia będą podyktowane względami profesjonalnymi oraz merytorycznymi, natomiast bliski związek, czy to rodzinny, czy towarzyski, czy też o innym charakterze, może mieć wpływ na bezstronność członka komisji, gdyż może spowodować, iż w ocenie kandydata względy osobiste będą miały pierwszeństwo przed względami merytorycznymi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, kierując się treścią przepisów § 5 ust. 1 oraz § 8 pkt 3 rozporządzenia, uprawnione jest stwierdzenie, że uprawdopodobnienie istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności członka komisji, implikują konieczność wyłączenia tegoż członka z prac komisji, bądź to na jego wniosek, bądź w wyniku podjęcia kroków przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie istniejące powinowactwo wywołuje wątpliwość co do bezstronności D. P. jako członka komisji konkursowej. Jednocześnie sytuację tę należy zakwalifikować jako nieprawidłowość w postępowaniu konkursowym, która ze względu na rozkład głosów jakie zostały oddane na poszczególnych kandydatów w drugim etapie konkursu, mogła mieć wpływ na wynik konkursu. Wskazano, że w myśl § 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia konkurs jest rozstrzygnięty, jeżeli na jednego z kandydatów oddała głosy co najmniej połowa obecnych na posiedzeniu członków komisji. Stosownie natomiast do treści § 5 ust. 4, w przypadku, gdy żaden z kandydatów nie uzyskał większości głosów, o której mowa w ust. 3, komisja przystępuje do drugiego głosowania. Do drugiego głosowania dopuszczeni są kandydaci, którzy uzyskali co najmniej dwa głosy w pierwszym głosowaniu. Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że ustalony stan faktyczny niniejszej sprawy daje podstawy do przyjęcia, że oddanie głosu przez członka komisji - D. P. na kontrkandydata, czyli E. S., doprowadziłoby do sytuacji, w której konkurs nie byłby rozstrzygnięty, a zatem komisja przystąpiłaby do drugiego głosowania, do którego dopuszczeni zostaliby kandydaci - E. S. i Z. P., w związku z czym stwierdzona nieprawidłowość mogła mieć wpływ na wynik konkursu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną złożył Wojewoda L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza S. z dnia 12 czernica 2007 r. w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w S., bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 8 pkt 3 rozporządzenia ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2003 Nr 189, poz. 1855), przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że występujące między wyłonionym kandydatem na dyrektora, a członkiem komisji konkursowej, powinowactwo czwartego stopnia stanowi nieprawidłowość w postępowaniu konkursowym, w rozumieniu tego przepisu, która mogła wpłynąć na wynik konkursu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w żadnym razie nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż sam fakt wystąpienia powinowactwa w stopniu czwartym w linii bocznej pomiędzy jednym z członków komisji, a kandydatem na stanowisko dyrektora szkoły, w pełni uzasadnia przyjęcie założenia, że stan taki uprawdopodobnią brak obiektywizmu ze strony takiego członka komisji, co wyczerpuje dyspozycję punktu 3 § 8 przedmiotowego rozporządzenia. Wskazano, że domniemany brak obiektywizmu ze strony członka komisji konkursowej, z uwagi fakt jego spowinowacenia z kandydatem na dyrektora szkoły, nie został na tyle uprawdopodobniony, aby przyjąć, jak uznał to Sąd, że zachodzi przyczyna unieważnienia konkursu wskazana w § 8 pkt 3 powołanego rozporządzenia. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że w mieście liczącym poniżej 15 tysięcy mieszkańców trudno jest wskazać osoby, które nie są spowinowacone, czy też nie znają się chociażby "ze słyszenia", a tym bardziej jest to mało prawdopodobne w przypadku osób pochodzących z danego środowiska zawodowego (nauczyciele), z którego wybierana jest komisja konkursowa. W związku z tym, w ocenie Wojewody L., przyjęcie wykładni przepisu § 8 pkt 3 powołanego rozporządzenia zastosowanej w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, prowadziłoby do sytuacji, w której sam fakt spowinowacenia (bez względu na stopień) pomiędzy członkiem komisji konkursowej, a kandydatem na dane stanowisko, należałoby traktować jako nieprawidłowość w postępowaniu konkursowym z powodu "uprawdopodobnienia wątpliwości co do bezstronności" danego członka komisji, bez wskazania, na jakich przesłankach faktycznych, poza spowinowaceniem, opiera się domniemanie braku obiektywizmu w danym przypadku. Takie stanowisko, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, ma więc zbyt rozszerzający charakter i nie jest prawidłowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Burmistrz Miasta S. wniósł o jej oddalenie, przychylając się do stanowiska Sądu pierwszej instancji oraz wskazując dodatkowo, że Burmistrz nie wydał swego zarządzenia z urzędu, lecz w wyniku rozpatrzenia skargi na postępowanie komisji konkursowej, złożonej przez E. S. - kontrkandydata na dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. Przytoczone podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może tym samym podjąć własnej inicjatywy w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Rola Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów skarżącego. W konsekwencji takiego stanu rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego, o ile podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut ich naruszenia. Skarżący w swojej skardze kasacyjnej powołał się na naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu § 8 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że jest on uzasadniony. Według wnoszącego skargę kasacyjną, błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przepisu § 8 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu miałaby polegać na przyjęciu przez Sąd, że występujące między wyłonionym kandydatem na dyrektora, a członkiem komisji konkursowej, powinowactwo czwartego stopnia stanowi nieprawidłowość w postępowaniu konkursowym, w rozumieniu tego przepisu, która mogła wpłynąć na wynik konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odnosząc się do przebiegu konkursu stwierdził, że skoro w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia, komisja dokonuje oceny kandydatów pod względem merytorycznym (ocenie podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju szkoły lub placówki) to, przy tak określonych kryteriach oceny kandydatów, od członków komisji wymagana jest bezstronność, obiektywizm oraz skupienie oceny jedynie na okolicznościach związanych ze szkołą lub placówką. Skład komisji konkursowej powinien więc gwarantować, że podjęte przez nią rozstrzygnięcia będą podyktowane względami profesjonalnymi oraz merytorycznymi, natomiast bliski związek, czy to rodzinny, czy towarzyski, czy też o innym charakterze, może mieć wpływ na bezstronność członka komisji, gdyż może spowodować, iż w ocenie kandydata względy osobiste będą miały pierwszeństwo przed względami merytorycznymi. W związku z tym, w ocenie Sądu, uprawnione jest stwierdzenie, że uprawdopodobnienie istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności członka komisji, implikują konieczność wyłączenia tego członka z prac komisji, bądź to na jego wniosek, bądź w wyniku podjęcia kroków przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. Zajęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko jest zbyt daleko idące, w konsekwencji czego uznać je należy za nietrafne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega ono na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił i zastosował omawiany przepis § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, ponieważ z ustalonego stanu faktycznego nie wynikało, że w odniesieniu do przebiegu postępowania konkursowego można z punktu widzenia tego przepisu mieć zastrzeżenia, i to takie, które mogłyby mieć wpływ na wynik konkursu. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w pewnych sytuacjach dopuszczalne jest, a w warunkach niniejszej sprawy nawet konieczne, zastosowanie analogii, co pozostaje w zgodzie z Konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego. Podstawę prawną dla Ministra Edukacji Narodowej i Sportu do wydania rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej, stanowił przepis art. 36a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004, Nr 256, poz.2572 ze zm.). Jednakże, ani przepisy wspomnianej ustawy o systemie oświaty, ani też powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, nie zawierają unormowań dotyczących kwestii wyłączeń. Przepisy te regulują m.in. kwestie postępowania konkursowego. W takiej więc sytuacji koniecznym staje się odwołanie do wspomnianej wyżej kwestii dotyczącej analogii w stosowaniu prawa. Najbliższym aktem normatywnym regulującym zagadnienia wyłączeń pracownika (organu), jest postępowanie unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i to ze standardów zawartych w tej ustawie należało skorzystać dokonując oceny omawianej sprawy. Analizując zaś przepisy tego aktu należy wskazać, że rozwiązania zawarte w treści art. 24 k.p.a. nie przewidują tak daleko idących wyłączeń. Treść tego przepisu w żadnym razie nie stanowi o tym, aby obowiązkiem wyłączenia od udziału w postępowaniu były objęte osoby spowinowacone ze sobą w czwartym stopniu. W takiej sytuacji nie można więc mówić o wystąpieniu nieprawidłowości podczas przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej w sensie jego legalności. Z uwagi na powyższe rozważania nie można przyjąć za uzasadnione stanowiska Sądu i organu administracyjnego, że samo stwierdzenie wystąpienia powinowactwa w stopniu czwartym w linii bocznej pomiędzy jednym z członków komisji, a kandydatem na stanowisko dyrektora szkoły, uzasadnia przyjęcie założenia, że stan taki uprawdopodobnia brak obiektywizmu ze strony takiego członka komisji, co w efekcie wyczerpuje dyspozycję punktu 3 § 8 powołanego rozporządzenia. Poza tym, należy zauważyć, że domniemany brak obiektywizmu ze strony członka komisji konkursowej, z uwagi fakt jego spowinowacenia z kandydatem na dyrektora szkoły, nie został na tyle uprawdopodobniony, aby przyjąć, za organem administracyjnym oraz Sądem, że zachodzi przyczyna powodująca unieważnienie konkursu ujęta w § 8 pkt 3 w/w rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie wykładni przepisu § 8 pkt 3 powołanego rozporządzenia zastosowanej w niniejszej sprawie przez organ administracyjny, a także Sąd pierwszej instancji, prowadziłoby do sytuacji, w której sam fakt spowinowacenia (obojętnie w jakim stopniu) pomiędzy członkiem komisji konkursowej, a kandydatem na dane stanowisko, należałoby traktować jako nieprawidłowość w postępowaniu konkursowym z powodu uprawdopodobnienia wątpliwości co do bezstronności danego członka komisji i to bez wskazania, na jakich przesłankach faktycznych, poza spowinowaceniem, opiera się domniemanie braku obiektywizmu w danym przypadku. Taka wykładania, ma charakter rozszerzający i nie jest uprawniona. Zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku rozpoznać skargę. Korzystanie z tej instytucji procesowej możliwe jest również wtedy, gdy nie wnosiła o to strona wnosząca skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04, OSP 2006/7-8/80). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 wskazanej ustawy.