II SA/Gl 591/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Aleksandra Żmudzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w L. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta L. dla obszaru obejmującego dzielnicę [...] zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej nr [...]. Uchwała została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. [...] z dnia [...]r. nr [...], poz. [...] i weszła w życie dnia [...]r. Skargą z dnia [...]r. Wojewoda [...] zwrócił się do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części określonej w § 3 ust. 7, dotyczącej zakazu lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej, nadajników radiowych, telewizyjnych i radiolokacyjnych oraz rozbudowy wymienionych obiektów istniejących, oraz w § 5 ust.3 dotyczącej zakazu lokalizowania na terenie usług (U) obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 600 m2 oraz lokalizowania na terenach usług sportu i rekreacji (US) obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 100 m2. Podstawę skargi stanowił zarzut naruszenia przepisu art. 17 i 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 20 i 22 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zakaz przewidziany w § 3 ust. 7 uchwały został wprowadzony z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 17 pkt 13 ustawy, organ sporządzający projekt planu może wprowadzać zmiany do projektu planu, który został uprzednio przedłożony organom właściwym do opiniowania i uzgadniania oraz wyłożony do publicznego wglądu, jedynie w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu. Z dokumentacji planistycznej wynika, że przedmiotowy zapis nie istniał w projekcie planu przedłożonym Wojewodzie [...] w [...]r. celem uzgodnienia. Z załącznika nr 1 do uchwały wynika natomiast, że wprowadzenie tego zakazu nie wynikało z uwzględnienia uwag zgłoszonych do projektu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu. Praktyka taka stanowi naruszenie zasad procedury planistycznej. Jednocześnie zarzucono, że wprowadzony w § 3 ust. 7 zakaz stanowi przekroczenie uprawnień przysługujących gminie i naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, do jakich zgodnie z art. 6 ustawy należą obiekty i urządzenia łączności publicznej. Plan winien także określać zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W planie należało zatem wskazać rozmieszczenie i warunki inwestycji telekomunikacyjnych, a nie wprowadzić całkowity zakaz ich realizacji. Skoro plan ten obejmuje tereny o różnym przeznaczeniu, także usług, działalności produkcyjnej, składów, magazynów, infrastruktury technicznej, to wprowadzenie przedmiotowego zakazu wynikało z innych przesłanek niż troska o zachowanie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Odnośnie zapisów zawartych w § 5 ust. 3 uchwały organ nadzoru podniósł, że niedopuszczalne jest wprowadzenie ograniczeń z uwagi na powierzchnię sprzedaży w obiekcie. Wielkość ta nie mieści się w zakresie przedmiotowym planu miejscowego i stanowi ingerencję w zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. pełnomocnik Wojewody [...] cofnął skargę w części dotyczącej zaskarżonych zapisów § 5 ust. 3 uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. podała, że uznaje zarzuty i argumentację organu nadzoru dotyczące § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały, natomiast w pozostałym zakresie wnosi o oddalenie skargi. Wskazując na dopuszczalność zapisów zawartych w § 5 ust. 3 uchwały podniesiono, że znajdują one uzasadnienie w treści obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L. oraz mieszczą się w zakresie przedmiotowym planistycznych kompetencji gminy, co potwierdza dotychczasowe orzecznictwo w tej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga Wojewody [...] w części kwestionującej zapis § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały zasługuje na uwzględnienie, bowiem w tej części zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co stanowi przesłankę nieważności wskazaną w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, jak i przedłożonym do uzgodnienia z właściwymi organami i instytucjami nie było zapisu § 3 ust. 7. Zapis ten pojawił się dopiero w treści zaskarżonej uchwały. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują możliwość wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego po jego uzgodnieniu i wyłożeniu, jednakże określają przy tym sytuacje, w jakich może to nastąpić. I tak zgodnie z art. 17 pkt 13 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Zgodnie z art. 19 ustawy jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W takim przypadku przedmiotem ponownych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zmiany do projektu planu mogą zostać wprowadzone w dwóch przypadkach: pierwszy dotyczy sytuacji, kiedy uwzględniono uwagi wniesione w trybie art. 18 ustawy; drugi, kiedy rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z tych sytuacji. Nie wynika bowiem z akt planistycznych, aby wprowadzenie zapisu § 3 ust. 7 miało być wynikiem uwzględnienia wniesionych w trybie art. 18 ustawy uwag do projektu planu. Brak zatem było podstaw do wprowadzenia zmian do projektu planu z pominięciem ustawowego trybu ich wprowadzania. Z kolei, gdyby do wprowadzenia zmian miało dojść na zasadzie dostrzeżenia takiej konieczności przez organ stanowiący (art. 19 ust. 1 ustawy), to zmiana taka wymagałaby powtórzenia czynności, o których mowa w art. 17 ustawy. Niezależnie od tego, czy wprowadzony zapis § 3 ust. 7 wymagał uzgodnienia z Wojewodą, to niewątpliwie wymagał opinii, o której mowa w art. 17 pkt 6 ustawy oraz wyłożenia do publicznego wglądu. Ponowienie tych czynności jest konieczne również ze względu na charakter zapisu, wprowadzającego całkowity zakaz realizacji określonych inwestycji, a to w celu umożliwienia wypowiedzenia się zainteresowanym jeszcze na etapie projektu planu. Należy również zgodzić się z zarzutem Wojewody dotyczącym przekroczenia przez organ gminy granic przysługujących jej uprawnień. Ustalanie przeznaczenia terenu i wprowadzanie ograniczeń w jego zagospodarowaniu, łącznie z zakazem zabudowy, musi znajdować swe uzasadnienie w wartości ładu przestrzennego. Z istoty planu zagospodarowania wynika, że wprowadza on ograniczenia w lokalizacji określonych obiektów na określonych terenach. W odniesieniu do danej kategorii obiektów zakaz taki nie może być jednak w skali gminy powszechny. Powyższe musiało doprowadzić do wniosku, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje nieważnością podjętej w tym przedmiocie uchwały w części uchwalonej z naruszeniem tych zasad. Uwzględniając zatem z tego powodu skargę Wojewody, Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku, zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania. W pozostałym zakresie, na skutek cofnięcia skargi, postępowanie sądowe podlegało umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisem art. 60 ustawy, cofnięcie skargi wiąże sąd, chyba że jest ono niedopuszczalne, jeżeli zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził okoliczności wyłączających dopuszczalność cofnięcia skargi.