II OSK 71/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 587/07 w sprawie ze skargi P. i I. M. oraz D. i P. J. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 587/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi I. i P. M. oraz D. i P. J. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz Gminy W. [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał C. C. oraz "[...]" Sp. z o.o. decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na działkach o nr ew. [...] i [...] przy ul. R. w W.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zostały spełnione wszystkie wymogi określone w Prawie budowlanym oraz wymogi określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec czego zastrzeżenia wniesione przez strony w trakcie postępowania są niezasadne. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. i P. J. oraz I. i P. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie inwestor spełnił warunki wymienione w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony z zachowaniem terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor wykazał również prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zawarł ze współwłaścicielami działek nr ew. [...] i nr [...] umowę przedwstępną, gwarantującą sprzedaż ww. działek po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Wojewoda M. wskazał także, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie współwłaścicieli działek nr [...] i nr [...] z dnia 21 maja 2002 r. o zgodzie na uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego m. [...] W., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia [...] września 1992r, gdyż znajduje się w obszarze [...], tj. w strefie, dla której preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji o charakterze mieszkaniowo-usługowym. Organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie przewyższała otaczających budynków, ani też nie będzie w sposób rażący odbiegać od otaczającej zabudowy. Inwestycja nie narusza interesów osób trzecich wymienionych w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy organ uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z decyzją nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargi na powyższą decyzję wnieśli I. i P. M. pismem z dnia 19 listopada 2002 r. oraz D. i P. J. pismem z dnia 3 grudnia 2002 r. W skardze I. i P. M. wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji, zarzucając naruszenie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie niezachowania odległości 3 m ściany bez otworów okiennych od granicy działki sąsiedniej, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości z uwagi na błędną wykładnię prawa miejscowego – planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla m.[...] W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1992 r., przez to, że inwestycja pozostaje w wyraźniej kolizji z ustaleniami tego planu. D. i P. J. wnieśli o uchylenie decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 6, 7 k.p.a. w zw. z art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargi Wojewoda M. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wniesione skargi wskazał, że stosownie do treści art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (jeśli była ona wymagana) oraz złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli więc inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w art. 32 i 35 Prawa budowlanego (obowiązującego w dacie wydania decyzji), właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skargi, w toku postępowania przed organami obu instancji dokonano oceny zgodności przedstawionego projektu z ostateczną decyzją Burmistrza Gminy W. [...] z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z planowaną inwestycją. Organ architektoniczno -budowlany, udzielający pozwolenia na budowę, nie jest władny kontrolować czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w przedmiocie zgodności inwestycji z tym planem, jest decyzją tą związany. Z tej też przyczyny zarzuty skarżących o braku zgodności projektu z miejscowym planem nie mogły zostać uwzględnione. Decyzja Burmistrza Gminy W. [...] z dnia [...] ustaliła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz elementów zagospodarowania terenu, przewidzianej do realizacji w W. W. przy ul. [...] na dz. ew. nr [...] i [...]. Posiadając walor decyzji ostatecznej co do zawartych w niej ustaleń wiązała organ architektoniczno-budowlany udzielający pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany, jest zgodny z ustaleniami decyzji z dnia [...]. Sąd wskazał, że jednym z podstawowych obowiązków inwestora ubiegającego się o udzielenie pozwolenia na budowę jest wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach postępowania administracyjnego znajdują się dwa oświadczenia z dnia [...] maja 2002 r. współwłaścicieli działek o nr ew. [...] i [...] udzielających zgody na uzyskanie pozwolenia na budowę przez inwestorów. Prawidłowo więc organy przyjęły, iż inwestorzy wykazali się wymaganym prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto Sąd uznał, że organy architektoniczno-budowlane dokonały także sprawdzenia projektu budowlanego pod względem spełnienia warunków określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, ustalając, iż jest on zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Zarzut naruszenia rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości usytuowania części podziemnej garażu od granicy działki, Sąd uznał za nieuprawniony wobec faktu, iż wymogi dotyczące tych odległości odnoszą się wyłącznie do części nadziemnych budynku i związane są głównie z potrzebą ochrony przeciwpożarowej. Co więcej powierzchnia biologiczna czynna wynosi 30,8% powierzchni całej działki co czyni zadość wymogom decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (30%). W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej przez I. i P. M. zarzucono: – naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu przez to, że Sąd błędnie zinterpretował pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" i niewłaściwie przyjął, iż "prawo" o którym mowa wyżej, powstaje wskutek oświadczenia adresowanego do Burmistrza wydającego decyzje, a nie poprzez umowę, – naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., aktualizujących uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że brak uzasadnienia "sporządzonego w sposób, który odpowiadałby celowi wyznaczonemu Sądowi Administracyjnemu". Zastąpienie intelektualnego procesu sporządzania dowolnym zbiorem informacji niepowiązanych ze sobą logicznie zamieszczonych w przypadkowej kolejności, nieprzekonywujących w obiektywnym tego słowa znaczeniu, – naruszenie przepisów postępowania art. 133 § 1 p.p.s.a. przez to, że Sąd w sposób swobodny dokonał wyboru niektórych dokumentów. Skupił uwagę na oświadczeniach Jolanty Kwaśniewskiej. Przemilczał natomiast treść aktu notarialnego (umowa przedwstępna), który wykluczył wydanie nieruchomości adresatowi decyzji, "[...]" Sp. z o.o. przed datą "uprawomocnienia się decyzji". Naruszenie zaktualizowało się przez to, że Sąd wbrew dyrektywie nakazującej objąć kontrolą cały zebrany materiał w myśl ustawy wydać wyrok na podstawie akt sprawy, ograniczył się do "wypreparowania" niektórych dokumentów a jednocześnie przemilczenia umowy notarialnej, w myśl której strony wykluczyły nabycie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez "[...]" Sp. z o.o. przed datą uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2008 r. kwestionując prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane pełnomocnik skarżącego zauważył, że w art. 4 Prawa budowlanego mowa jest o prawie zabudowy nieruchomości gruntowej. Jego zdaniem, ustawodawca nieprzypadkowo w art. 3 Prawa budowlanego posługuje się pojęciem "prawo do dysponowania nieruchomością" a w art. 4 odrębnie definiuje "prawo do zabudowy gruntu". Sąd I instancji nie przeprowadził badania decyzji wojewody pod kątem sprawdzenia, czy inwestor rzeczywiście miał prawo do zabudowy wszystkich działek. Czy działki te "tworzyły" nieruchomość gruntową, o której mowa w art. 4 Prawa budowlanego. Na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. pełnomocnik P. M. wnioskował o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na to, iż spory z zakresu wykonywania prawa do zabudowy mają charakter spraw cywilnoprawnych, a nie administracyjnych. Dotyczą bowiem ochrony prawa właścicieli, a nie legalności działań administracyjnych. Jeżeli jednak Sąd dojdzie do przekonania, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi kasacyjnej, to podtrzymuje wniesioną skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia. Z urzędu bierze jednak pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, brak też podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 oraz art. 141 § 1 p.p.s.a. nie znajdują uzasadnienia w treści zaskarżonego wyroku a konkretnie jego uzasadnienia. To, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co wynika z brzmienia art. 133 § 1 p.p.s.a., nie oznacza, że Sąd jest zobligowany do opisania w uzasadnieniu orzeczenia całości akt sprawy, wszystkich znajdujących się w nich dokumentów, chociaż przy podejmowaniu rozstrzygnięcia należy brać pod uwagę całość materiałów znajdujących się w aktach. Zrozumiałym jest, że w uzasadnieniu orzeczenia zwraca się szczególną uwagę na te dokumenty, które Sąd wziął pod uwagę podejmując określone rozstrzygnięcie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie został też w żaden sposób naruszony § 1 tego przepisu, jak to się zarzuca w skardze kasacyjnej. Ponieważ skarga dotyczyła decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przeanalizował i ocenił wszystkie ustawowe wymogi wynikające z przepisów art. 32 i 35 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), dochodząc do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Tak sporządzone uzasadnienie wyroku jest zgodne z art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie wiadomo dlaczego pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną określa uzasadnienie jako zbiór "informacji nie powiązanych ze sobą logicznie zamieszczonych w przypadkowej kolejności, nie przekonywujących w obiektywnym tego słowa znaczeniu". Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Tak więc zakres kognicji sądów administracyjnych określony przez ustawodawcę (kontrola pod względem zgodności z prawem), wyznacza Sądowi logikę i obszar kontroli zaskarżonego aktu. O tym zaś, czy uzasadnienie orzeczenia Sądu jest przekonujące, czy też nie, nie może obiektywnie ocenić pełnomocnik strony skarżącej decyzję a następnie wyrok, gdyż z natury wykonywanej funkcji jego ocena jest subiektywna. Istota sporu, co sam podkreśla w skardze kasacyjnej jej autor, sprowadza się do kwestionowania przez niego w niniejszej sprawie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji naruszył przepis art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego przez błędna jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie bowiem przyjął, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane "powstaje wskutek oświadczenia adresowanego do Burmistrza wydającego decyzje, a nie poprzez umowę". Zgodnie z ww. przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto "wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wnioskujący o wydanie pozwolenia na budowę musi złożyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 3 pkt 11 definiujący co należy rozumieć pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obecnie, jak i wcześniej miał takie samo brzmienie. Jak wynika z akt sprawy, kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy nieruchomości (działki nr ew. [...] i [...]), stanowiącej współwłasność, tak więc inwestor (adresat decyzji Nr [...] z dnia [...]) powinien wykazać prawo do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć "dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Jako dowód stwierdzający to prawo do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor "[...]" Sp. z o.o. załączył umowę przedwstępną sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2001 r. (zawartą przed notariuszem) pomiędzy nim a współwłaścicielami nieruchomości (działki nr ewid. 40/1 i 40/2), zgodnie z którą współwłaściciele zobowiązują się sprzedać inwestorowi opisaną tam nieruchomość gruntową, na której ten wybuduje budynek wielorodzinny. Zawarcie umowy przyrzeczonej zostało uwarunkowane otrzymaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o wydanie której inwestor powinien wystąpić nie później niż do dnia 31 października 2001 r. Wydanie przedmiotu umowy nastąpi w dniu podpisania umowy przyrzeczonej. Współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości wyrażają też zgodę na to aby inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę oraz aby takie pozwolenie zostało wydane na rzecz "[...]" Sp. z o.o. Ponadto inwestor załączył do wniosku o pozwolenie na budowę: – porozumienie z dnia [...] maja 2002 r. zmieniające niektóre postanowienia ww. umowy przedwstępnej sprzedaży w związku z przedłużającym się terminem uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, – dwa oświadczenia współwłaścicieli działek nr ewid. [...] i [...] z obrębu geodezyjnego [...] przy ul. [...] i [...] w W., skierowane do Urzędu Gminy W.- [...], wyrażające zgodę na uzyskanie pozwolenia na budowę na ww. działkach budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwudziestoma lokalami mieszkalnymi i garażem podziemnym firmie "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. J.. W ocenie organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, Wojewody M. utrzymującego w mocy powyższą decyzję, jak i Sądu kontrolującego te decyzje, inwestor przedstawił dostateczne dowody wykazujące jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, bowiem z przedstawionych dokumentów jednoznacznie wynika, że aktualni współwłaściciele nieruchomości przez zawarcie umowy przedwstępnej sprzedaży, zobowiązali się do zbycia przedmiotowej nieruchomości inwestorowi z chwilą kiedy ten będzie posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie wszyscy współwłaściciele nieruchomości wyrażają zgodę na to, aby inwestor (przed zawarciem umowy przyrzeczonej) złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego na działkach stanowiących ich współwłasność, oraz wyrażają zgodę na to aby inwestor uzyskał takie pozwolenie, co spełnia warunki wynikające z art. 199 k.c. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przekracza zakres zwykłego zarządu, w przypadku współwłaścicieli, wymaga więc zgody wszystkich współwłaścicieli (patrz Komentarz do Prawa budowlanego, pod. red. Z. Niewiadomskiego, s. 69). Nie ulega wątpliwości, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy oceniać według przepisów prawa cywilnego, na co chociażby wskazuje brzmienie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Jednak zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor powinien do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączyć "dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane", a zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tak więc ten dowód, jak i inne w postępowaniu administracyjnym, podlega swobodnej ocenie organów administracji publicznej (art. 80 k.p.a.). Ustawodawca nie określił w przepisach Prawa budowlanego formy prawnej, w jakiej ma być przedstawiony dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Również przepisy prawa cywilnego nie wymagają żadnej szczególnej formy dla wyrażenia zgody współwłaścicieli, dla dokonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (art. 199 k.c.). W związku z powyższym pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wynikać z umowy, a w przypadku braku takiej umowy został naruszony przepis art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nieuzasadniony i nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Powyższy przepis zaskarżonym wyrokiem nie został naruszony przez błędna wykładnię ani też przez jego niewłaściwe zastosowanie. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyjęte w zaskarżonym wyroku, iż inwestor w niniejszej sprawie wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również poglądów wyrażanych na rozprawie przez pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, w związku z czym nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej o co wnosił pełnomocnik. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.