I SA/Łd 1139/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Piotr Kiss, Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Protokolant asystent sędziego Agata Brolik-Appel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi [...] Szkolnego Związku Sportowego w Ł. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu województwa oddala skargę I SA/Łd 1139/06 UZASADNIENIE W dniu [...] decyzją nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 93 a ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i 6, w związku z art. 129 a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. z 2003 r. Dz. U. nr 15, poz. 148 ze zm.), Marszałek Województwa [...] ustalił kwotę 3.441,08 zł, podlegającą zwrotowi przez [...] Szkolny Związek Sportowy, z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem dotacji pochodzącej z budżetu Województwa[...]na realizację zadań określonych w umowie [...] z dnia 30 kwietnia 1999 r. zawartej pomiędzy Województwem [...] a Szkolnym Związkiem Sportowym w Ł. (obecnie noszącym nazwę [...] Szkolny Związek Sportowy), oraz odsetki w kwocie 5.905,20 zł. od tej dotacji, naliczone od dnia przekazania dotacji, czyli 13 maja 1999 r., do dnia wydania decyzji. Podstawą decyzji były następujące ustalenia i wnioski: W przedmiotowej sprawie, umową nr [...]z dnia 30 kwietnia 1999 r., przyznano Szkolnemu Związkowi Sportowemu w Ł. dotację w wysokości 90.000 zł na dofinansowanie organizacji przygotowań i uczestnictwa w regionalnych imprezach sportowych w poszczególnych dyscyplinach dotyczących rozgrywek Wojewódzkich Igrzysk Młodzieży Szkolnej i Gimnazjady, obsługi finansowo – księgowej zadania, zgodnie z wnioskiem skarżącej o dotację ze środków budżetowych [...] Województwa Samorządowego z dnia 6 kwietnia 1999 r. Umowa ta obowiązywała od 1 stycznia do 30 czerwca 1999 r. W rozliczeniu umowy wykazano poniesienie przez skarżącego wydatków, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem wskazanym w umowie [...] oraz we wniosku o dotację: kwotę 2.674,92 zł, stanowiącą naliczenie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, z którego wypłacono dopłaty do wczasów turystycznych dla czterech pracowników i jednego dziecka pracownika, oraz kwotę 766,16 zł, stanowiącą zapłatę rachunku nr 17/99 z dnia 10 lutego 1999 r. wystawionego przez Klub Sportowy "Włókniarz" za energię elektryczną wykorzystaną przez skarżącego w miesiącach X, XI, XII 1998 roku. Od decyzji organu I instancji, [...] Szkolny Związek Sportowy wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wnioskując o jej uchylenie. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji twierdząc, że sposób wykorzystania kwoty dotacji określony jest w § 1 umowy poprzez odniesienie do wniosków i załączników. Przepis ten jest jedynym postanowieniem umowy wyznaczającym przeznaczenie przekazanych środków. Zdaniem skarżącego umowa nie zawiera postanowień w zakresie procedury wydatkowania przekazanych środków. Wszystkie zadania określone umową zostały wykonane. Jeżeli więc zadania będące przedmiotem umowy zostały wykonane przy wykorzystaniu przekazanej dotacji, to twierdzenia zawarte w decyzji nie są zasadne. Ponadto Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych tworzony jest ze środków nierozerwalnie związanych z wynagrodzeniem pracowników. Skoro do zadań wynikających z umowy należało także finansowanie wynagrodzenia pracowników, to wypłata świadczeń z nimi związanych nie może zostać uznana za sprzeczną z postanowieniami umowy. Zapłata rachunku za energię elektryczną również jest zgodna z celem dotacji, ponieważ termin płatności rachunku był zawarty w terminie jej obowiązywania. Protokół kontroli zawiera jedynie ocenę wykonania umowy, nie można więc uznać go za dowód w sprawie. W dniu 11 kwietnia 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 93 a ust. 1, 93 ust. 1, 5 i 6 w związku z art. 129 a ustawy o finansach publicznych oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, decyzją nr K.O.7147/05, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie w niniejszej sprawie, czy dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, musi nastąpić w świetle postanowień umowy z dnia 30 kwietnia 1999 r. nr 3/99/S, której przedmiotem było "dofinansowanie organizacji przygotowań i uczestnictwa w regionalnych imprezach sportowych w poszczególnych dyscyplinach dotyczących rozgrywek Wojewódzkich Igrzysk Młodzieży Szkolnej i Gimnazjady, obsługi finansowo – księgowej zadania – zgodnie z wnioskiem". We wniosku w części dotyczącej opisu zakresu rzeczowego zadania wskazano, że dotacja będzie obejmować "dofinansowanie zawodów sportowych: przejazdy, wynajem obiektów sportowych, zakup nagród, ekwiwalenty sędziowskie, opłaty startowe, sprzęt sportowy; koszty obsługi zadania: wynagrodzenie, czynsz, telefony, materiały biurowe i do obsługi kserokopiarki, znaczki pocztowe, koperty". Termin realizacji zadania określono w umowie na okres 1 stycznia – 30 czerwca 1999 r. Organ uznał, że zasadniczą kwestią sporną w sprawie jest pytanie, czy odpis na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, z którego Związek wypłacił dofinansowanie wczasów turystycznych dla czterech pracowników i jednego dziecka pracownika, mógł być pokryty środkami z dotacji. Kolegium oceniło, iż nie sposób podzielić wyrażonego w odwołaniu poglądu, że fundusz jest tworzony ze środków nierozerwalnie związanych z wynagrodzeniem pracowników. Z ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych wynika bowiem, że fundusz tworzy się z corocznego odpisu podstawowego, naliczanego w stosunku do przeciętnej liczby zatrudnionych. Wysokość odpisu zależy od przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, lub w drugim półroczu roku poprzedniego. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej stanowi więc jedynie punkt odniesienia przy ustalaniu wysokości odpisu. Ustawy, odpisy i zwiększenia obciążają koszty działalności pracodawcy. Zdaniem organu dowodzi to, że odpisu na fundusz nie można zakwalifikować jako wartości stanowiącej składnik wynagrodzenia, lub nierozerwalnie związanej z wynagrodzeniem, nie można zatem uznać, że wskazany we wniosku o dotację zakres rzeczowy zadania pod nazwą "wynagrodzenia" obejmował pokrycie środkami dotacji wypłaty z funduszu świadczeń socjalnych. Odnośnie zaś kwestii, czy wykorzystanie ze środków dotacji kwoty przeznaczonej na zapłatę za zobowiązanie powstałe przed datą zawarcia umowy o dotację, Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że takie zadysponowanie środkami dotacji pozostaje w sprzeczności z umową, gdyż środki dotacji mają "znaczony" charakter i – zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 27 sierpnia 2003 r., III SA 759/03 - z dotacji przeznaczonej na dany rok można sfinansować jedynie wydatki związane z rokiem, na który została udzielona; nie jest natomiast możliwe sfinansowanie z tej dotacji wydatków związanych z rokiem poprzednim. Analizując zmianę stanu prawnego wprowadzoną do ustawy o finansach publicznych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 93, poz. 890), polegającą na nadaniu art. 93 nowego brzmienia (o treści obowiązującej w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji) oraz na dodaniu art. 93a i art. 129a, Kolegium uznało, że od 1 maja 2004 r. określenie przypadających do zwrotu dotacji, udzielonych na mocy umów zawartych przed tą datą, następuje w drodze decyzji, z tym, że ocena wykorzystania dotacji musi nastąpić z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie zawarcia umowy o dotację. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., [...] Szkolny Związek Sportowy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaskarżając decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania – art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 19 ustawy z dnia 19 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. i art. 1 ust. 1 ustawy o SKO w zw. z art. 128 k.p.a. oraz art. 3 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych – poprzez nie wyjaśnienie podstawy faktycznej decyzji w zakresie w jakim SKO dokonało interpretacji przepisów ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych ograniczając ją jedynie do przepisów art. 5 i 6, pomijając tym samym badanie zgodności stanu faktycznego z innymi przepisami ustawy, w tym z przepisem art. 3, błędną interpretację przepisów umowy z dnia 30 kwietnia 1999 r. nr [...]w części dotyczącej kosztów planowanego zadania poprzez błędną interpretację zapisu "koszty obsługi zadania: wynagrodzenie" i bezpodstawne uznanie, że zapis ten jest terminem który należy rozumieć bardzo ściśle, tzn. wyłącznie w zakresie prawa pracy, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 4 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych i jego niezastosowania w brzmieniu obowiązującym w okresie realizacji umowy, oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art.. 19 ustawy o SKO w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia w zakresie w jakim SKO utrzymało w mocy decyzję zobowiązującą skarżącego do zwrotu kwoty 766,16 zł., a zamiast tego powołanie interpretacji przepisów dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2003 roku. Wnosząc powyższe zarzuty skarżący wnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, bowiem organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procesowych w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na treść decyzji. W związku ze zmianami ustawy z dnia 6 listopada 1998 r. o finansach publicznych, jakie następowały pomiędzy okresem, w którym zawarto umowę o dotację, a momentem wydawania decyzji będącej rezultatem kontroli wykorzystania dotacji, należało określić, w jaki sposób i w jakiej formie organ kontrolujący określa kwotę dotacji podlegającą zwrotowi przez dotowanego oraz według jakich kryteriów ocenia, czy dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Kolegium prawidłowo określiło, że ocena wykorzystania dotacji powinna być dokonana na podstawie przepisów obowiązujących w chwili zawierania umowy o dotację. Mające podstawowe w tej mierze znaczenie przepisy o charakterze materialnoprawnym t.j. art. 118 w zw. z art. 71 § 2 ustawy o finansach publicznych wskazywały, że określenie kwoty dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, przeznaczonej na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki, następuje w umowie zawieranej pomiędzy dotującą jednostką, a dotowanym. W umowie tej powinno się znaleźć przede wszystkim określenie zleconego zadania, termin jego wykonania oraz kwota dotacji i tryb jej płatności. Kontrola wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem polega zatem na kontroli wykonania przez dotowanego umowy o udzielanie dotacji. Kolegium zasadnie stwierdziło także, że od dnia 30 kwietnia 2004 r. w związku ze zmianami w ustawie o finansach publicznych przepisów proceduralnych, wprowadzającymi tryb decyzyjnego określania zwrotu dotacji, ten właśnie tryb należało stosować do określenia zwrotu dotacji udzielonej wcześniej. Powyższe wnioski organu odwoławczego nie zostały zakwestionowane przez stronę skarżącą. Skarżący nie zgadza się natomiast ze stwierdzeniem, że część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, określonym w umowie o dotację, a w konsekwencji powinna być zwrócona. Z treści umowy o dotację z dnia 30 kwietnia 1999 r. wynika m.in., że dotacja została udzielona na dofinansowanie organizacji przygotowań i uczestnictwa w regionalnych imprezach sportowych dotyczących rozgrywek Wojewódzkich Igrzysk Młodzieży Szkolnej i Gimnazjady, obsługi finansowo - księgowej zadania – zgodnie z wnioskiem. Umowa o dotację w zakresie określenia zadań, które zobowiązany jest wykonać dotowany jest więc sformułowana ogólnie ale odesłanie do wniosku o dotację oznacza, że zapisy zawarte w tym wniosku stają się częścią obowiązującej umowy. Strony umowy konstruując jej treść odwołały się do treści wniosku, w którym w sposób bardziej precyzyjny określono zakres rzeczowy zadania, termin jego realizacji i kwoty dotacji przeznaczone na poszczególne zadania cząstkowe. Zakresem rzeczowym dotacji objęto zarówno wydatki przeznaczone bezpośrednio na organizację imprez sportowych np. wynajem obiektów sportowych, zakup sprzętu sportowego, jak i na obsługę administracyjną zadania np. wynagrodzenia, materiały biurowe. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że naliczenie 2.674,92 zł na ZFŚS, z którego wypłacono dopłaty do wczasów turystycznych dla czterech pracowników dotowanego i dziecka jednego z pracowników nie mieści się w zakresie wydatków, które zgodnie z umową mogły być pokrywane dotacją. We wniosku o dotację wskazano, że może być ona przeznaczona na obsługę administracyjno-księgową zadania, a w tym na wynagrodzenie. Wykładnia pojęcia "wynagrodzenie" przy jednoczesnym wskazaniu, że jest to składnik kosztów administracyjno-księgowych oznacza, że chodzi o wynagrodzenie osób – pracowników dotowanego. Odpisy na ZFŚS nie są składnikiem wynagrodzeń pracowników. Żaden element umowy nie wskazuje na to, że pod pojęciem "wynagrodzenie" strony rozumiały także odpisy na ZFŚS. Nie naruszając treści umowy o dotację dotowany mógł z kwoty dotacji pokrywać wszelkie elementy wynagrodzenia swoich pracowników (płace zasadnicze, dodatki funkcyjne i stażowe), ale nie mógł finansować wydatków związanych z zatrudnianiem pracowników lecz nie mieszczących się w zakresie pojęcia "wynagrodzenie". Dotacje pochodzą ze środków publicznych a sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zatem zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany zobowiązany jest do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację. Skoro w umowie (poprzez odesłanie do wniosku o dotację) wyszczególniono grupy możliwych do sfinansowania dotacjami wydatków, to było to wiążące dla stron umowy. A zatem nie jest wystarczające wskazanie, że wydatek jest jakoś powiązany z organizacją imprez sportowych wskazanych w umowie. Dotacją mogły być pokrywane tylko wydatki określone w umowie. Zauważyć przy tym należy, że umowa przewidywała możliwość zmiany jej treści (§ 9), co mogło nastąpić w formie aneksu). Oceny tej nie zmienia fakt, że odpisy na ZFŚS były obowiązkowe, bowiem strony umowy nie ustaliły możliwości pokrywania dotacją wszelkich wydatków związanych z zatrudnianiem pracowników. Wyraźnie wskazano na wynagrodzenia. Zarzut błędnej interpretacji umowy nie został przez stronę skarżącą uzasadniony. Uzasadnieniem takim nie może być fakt istnienia obowiązku dokonywania przez pracodawcę odpisów na ZFŚS lub roszczeniowy charakter świadczeń urlopowych. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest analizowanie związku odpisów na ZFŚS z wynagrodzeniami pracowników. Taki związek oczywiście istnieje ale nie zmienia to faktu, że odpisy takie, jak też świadczenia urlopowe, nie są wynagrodzeniami. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut nie uwzględnienia przez organy art. 3 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (t.j. Dz.U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.). Nie jest uzasadniony zarzut nie wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji. Podstawa faktyczna decyzji, to ustalony przez organ stan faktyczny sprawy. W sprawie wyjaśniono na jakiej podstawie udzielono skarżącemu dotacji, jaka była treść umowy o dotację i na co przeznaczone zostały kwestionowane w decyzji wydatki, pokryte dotacją. Skarżący nie twierdzi, że w rzeczywistości treść umowy o dotację była inna, a w szczególności, że strony ustalały, że pod pojęciem "wynagrodzenie" zawarte są także odpisy na ZFŚS. Natomiast inna interpretacja przez skarżącego treści umowy nie jest uzasadniona i do tej części skargi Sąd odniósł się wcześniej. Kolegium trafnie ustaliło podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia w zakresie wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem także kwoty 766,16 zł., chociaż uzasadnienie organu jest w tej mierze dość lakoniczne. Jednakże stwierdzenie organu odwoławczego, że "podziela pogląd organu pierwszej instancji" oczywiście oznacza, że organ drugiej instancji uznaje za trafne i przyjmuje za własne poczynione przez Marszałka Województwa[...]ustalenia faktyczne i uznaje za prawidłowe zastosowanie wskazanych w decyzji przepisów prawa. Powołane w decyzji SKO orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma być jedynie dodatkowym argumentem potwierdzającym zasadność rozstrzygnięcia. W decyzji organu pierwszej instancji wskazano natomiast dlaczego sporna kwota 766,16 zł nie może być uznana za wydatkowaną zgodnie z umową o dotację. Trafnie wyjaśniono, że wydatek ten nie był poniesiony na realizację zadań określonych w umowie nr 3/99/S. Umowa obowiązywała w okresie pierwszego półrocza 1999 r. i z jej treści znajdującej uzupełnienie i rozwinięcie we wniosku o dotację wynika, że zadanie miało być zrealizowane w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 1999 r., co oznacza, że w tym czasie powinny się odbywać dotowane imprezy sportowe. Oczywistym jest więc, że zapłata za energię elektryczną za okres wcześniejszy nie jest wydatkiem na organizację imprezy w pierwszym półroczu 1999 r. Z umowy nie wynika przecież, że dotacje zostały przekazane na zapłatę rachunków otrzymanych przez dotowanego w okresie obowiązywania umowy ale na konkretne wydatki ponoszone na imprezy organizowane w okresie czasu wskazanym w umowie. W decyzjach organów obu instancji została wskazana podstawa prawna rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).