II OSK 450/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska ( spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 988/06 w sprawie ze skargi D. G. i R. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. II OSK 450/08 Uzasadnienie Dnia 20 listopada 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem, wydanym w sprawie o sygn. II SA/Kr 988/06 uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach z dnia [...] marca 2006r., znak [...], mocą której odmówiono nakazania rozbiórki gołębnika, usytuowanego na stropodachu garażu na działce nr [...] przy ulicy [...] w G.. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. W uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach wywiedziono, że sporny gołębnik wybudowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Gorlickiego z dnia [...] maja 2005r. Z protokołów pomiarów z dnia 2 września 2005r. oraz z dnia 15 marca 2006r. wynika, że obiekt został zrealizowany z nieistotnymi odstępstwami, przyczyn odległość gołębnika od granicy działki nr [...] należącej do D.R.G. nie została zmniejszona. Budowa została zakończona, o czym inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego w dniu 12.09.2005r. Granica nieruchomości wynikająca z postanowienia Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z dnia 29 listopada 2005r. ( sygn. akt II Ca 70/05) została ustalona po wydaniu pozwolenia na budowę i zakończeniu budowy gołębnika. Stąd przy ustalaniu, czy obiekt budowlany został wzniesiony zgodnie z pozwoleniem nowy przebieg granicy nie może być uwzględniany. W decyzji organu I instancji wyjaśniono, że działka nr [...] bezpośrednio graniczy z działką nr [...]. Po dokonaniu ponownych pomiarów ustalono ,że odległość gołębnika od granicy działki nr [...] wynosi 198 cm, w projekcie oznaczono ją na 220 cm. W odwołaniu D. i R. G. podnieśli, że w sprawie nie zgromadzono pełnego materiału dowodowego, w szczególności nie uwzględniono orzeczenia Sądu Okręgowego w Nowym Sączu, z którego wynika, że odległość pomiędzy granicą ich działki, a garażem, na którym znajduje się gołębnik jest mniejsza od przewidzianej w projekcie. Rozbieżności tych organ nie wyjaśnił, a powinien był to zrobić skoro uznał zmiany położenia za istotne. W ocenie odwołujących odstępstwa należy uznać za istotne. Gołębnik jest szczególnie uciążliwy dla otoczenia, niewielka nawet zmiana położenia powoduje zwiększeni e jego uciążliwości. Zarzucono decyzji, że narusza art. 107kpa. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wywiódł, że podziela stanowisko organu I instancji co do braku podstaw wydania nakazu rozbiórki spornego gołębnika. Słusznym było przyjęcie przez organ I instancji, że nie ma w sprawie istotnego znaczenia prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Nowym Sączu. Może on być jedynie przedmiotem rozważań co do okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania w przedmiocie wydanego pozwolenia na budowę w trybie art. 145§1 pkt. 5 kpa. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, analizując zgodność usytuowania gołębnika z projektem budowlanym. Podkreślił, że art. art. 36 ust. 5 ustawy prawo budowlane określa enumeratywnie jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu należy uznać za istotne. Powołany zaś w odwołaniu przepis art. 36 ust. 5 pkt.2 tegoż prawa istotnie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Zdaniem Organu odwoławczego analiza protokołów kontroli oraz projektu zagospodarowania działki wykazała, że gołębnik usytuowany na dachu winien mieć wymiary 200 cm na 180 cm. Jego odległość od zewnętrznego obrysu garażu od strony południowo wschodniej będącego w zbliżeniu do spornej granicy działki 1848/36 winna wynosić 130 cm, a jest obecnie 155 cm. Tym samym nastąpiło zwiększenie odległości gołębnika od granicy działki w porównaniu z projektem. Obecnie gołębnik ma wymiary 200 cm na 214 cm. Nieznaczne zmiany parametrów ( różnica 34 cm) nie wpłynęły na zmniejszenie jego odległości od krawędzi południowo wschodniej ściany garażu, tym samym od granicy działki. Nie nastąpiło zatem istotne odstąpienie od wydanego pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu I instancji tak zaskarżona decyzja jak decyzja organu I instancji nie spełniają wymogów z art. 10§3 kpa w zakresie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji wskazano art. 48 ustawy prawo budowlane, którego treści jednak nie powołano w uzasadnieniu decyzji, nie wyjaśniono zasad stosowania tego przepisu. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji zabrakło rozważań co do stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego. Ani w osnowie decyzji ani w uzasadnieniu nie powołano stosownych przepisów, a dotyczących odstępstw. Nie jest zatem wiadomym, jakie prawne znaczenie mają te okoliczności dla przedmiotu sprawy. Odnosząc się zaś do decyzji organu II instancji Sąd wywiódł, że co prawda przytoczono w niej treść art. 48 prawa budowlanego, nie mniej pominięto ocenę prawną w zakresie znaczenia dla oceny legalności obiektu faktu zawiadomienia o zakończeniu budowy, co do którego organ nadzoru nie wniósł sprzeciwu. Także w uzasadnieniu tej decyzji nie wyjaśniono, czy nakaz rozbiórki może nastąpić na innej niż przewidziana w art. 48 ust.1 prawa budowlanego podstawie prawnej, w szczególności z uwagi na realizację gołębnika w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie przeprowadził oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie zajął stanowiska odnośnie zarzutów w zakresie rozbieżności co do odległości gołębnika zawartych w protokołach z 2.09.2005r. względem 15.03.2006r. Kwalifikację stwierdzonych odstępstw należy uznać zatem za dowolną. W uzasadnieniu nie przytoczono nawet art. 36 ust.5 pkt.2 prawa budowlanego, nie dokonano jego wykładni, nie wskazano zasad stosowania. Uzasadnienie decyzji należy uznać za wewnętrznie sprzeczne skoro w jednym fragmencie stwierdza się, że z akt wynika dopełnienie przez inwestora wszystkich warunków pozwolenia na budowę, w drugim zaś wspomina o odstępstwa uznane za istotne. Sąd I instancji podkreślił, że nie jest rzeczą sądu zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wskazane uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145§1pkt.1lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.2002.153.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyżej opisanego wyroku złożyli K. B., J. B.. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145§1 pkt.1lit.c) p.p.s.a., polegające na; - przyjęciu, że organ odwoławczy nie przeprowadził oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, a tym samym nie zajął stanowiska w sprawie będących podstawą zarzutów kwestii rozbieżności w ocenie odległości gołębnika od działki D. i R. G., zawartych w protokołach kontroli i pomiarów z dnia 2 września 2005r. oraz 15 marca 2006r. , -na przyjęciu, że zarówno organ I jak i II instancji nie przytoczyli art. 36 ust.5 pkt. 2 prawa budowlanego, nie dokonały jego wykładni, nie wskazały zasad jego stosowania, co dało podstawę do przyjęcia wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia, która w istocie nie nastąpiła. Zawnioskowano o uchylenie zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej składający ją przytoczyli dotychczasowy stan faktyczny sprawy, w tym okoliczność, że ustalenie granic na mocy prawomocnego postanowienia Sadu Okręgowego nastąpiło już po wydaniu pozwolenia na wzniesienie spornego obiektu. Wywiedli, że organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, wszechstronnie został ustalony stan faktyczny. Uczestnicy D. i R. G. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1)naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2)naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem zgodnie z 183 §1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego- wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca oparła skargę na jednej z dwóch, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. podstawach. I tak zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 145§1pkt.1 lit.c) p.p.s.a. Uzasadniając zarzut naruszenia tej normy wywiedziono jedynie, że w istocie organy obu instancji wbrew stanowisku Sądu I instancji w sposób prawidłowy i wszechstronny ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego, w tym art. 36 ust.5 pkt.2 prawa budowlanego. Tak lakoniczne uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej praktycznie uniemożliwia jego kontrolę. Ogólnikowe stwierdzenie co do poprawności działań organów administracji bez jednoczesnego powiązania przepisu art. 145§1pkt.1lit.c) p.p.s.a. z konkretnymi normami procedury administracyjnej nie podważyło dokonanej oceny legalności działań administracji. Przepis art. 145§1pkt.1lit.c) p.p.s.a. powołany samoistnie nie może stanowić wzorca kontroli kasacyjnej, jako że nie jest właściwym przytoczeniem podstawy kasacyjnej. W przeciwnym razie ustosunkowanie się do zarzutu skargi kasacyjnej, który nie został powiązany z konkretnym przepisem prawa procesowego wymagałoby oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w jej całokształcie , a do tego Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony. W konsekwencji podstawa kasacyjna oparta na naruszeniu wyłącznie tego przepisu, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie nie może być uznana za usprawiedliwioną. Oznacza to, że nie zostało skutecznie zakwestionowane stanowisko Sądu I instancji co do poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, dokonanej oceny prawnej. Mając na względzie powyższe rozważania złożoną skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 p.p.s.a ).