VII SA/Wa 1225/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] sprawy ze skargi M.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania A. i M. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r., znak:[...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że cytowaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przez A. i M. W. kiosku usługowo-handlowego na działkach nr ewid. [...] i [...] obr. [...] w Z.. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 2 grudnia 2004 r. Urząd Miasta Z. poinformował Inspektorat o wykonaniu na działkach nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. Z. w Z. kiosku handlowo-usługowego bez zgody zarządcy drogi. W tej samej sprawie w dniu 23 grudnia 2004 r. wpłynęło pismo z Prokuratury Rejonowej w Z.. W trakcie oględzin w dniu 11 stycznia 2005 r. M. W. przedłożył ksero zgłoszenia do Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Z. z dnia 24 maja 2004 r. na wykonanie obiektu gospodarczego o wymiarach do 10 m2. Na zgłoszenie to inwestor nie otrzymał odpowiedzi i w październiku 2004 r. wykonał obiekt gospodarczy bezpośrednio przy istniejącym kiosku. Dodatkowo z Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego uzyskano w dniu 26 stycznia 2005 r. potwierdzenie jego przyjęcia. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. powołując się na art. 105 kpa i bezprzedmiotowość postępowania umorzył postępowanie. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak:[...], po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, stwierdził nieważność wskazanej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lutego 2005 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Od ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2007 r. odwołanie wnieśli A. i M. W. Rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji podniósł, że weryfikowane rozstrzygnięcie wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa. W dniu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. kontrolowanej decyzji Nr [...], przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przewidywał, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać jeden na każde 500 m2 powierzchni działki, a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m2. Pismem z dnia 23 maja 2004 r. M. W. zgłosił w Starostwie Powiatowym w Z. zamiar przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na wykonaniu obiektu gospodarczego o wymiarach do 10 m2 na działce o nr ewid. [...] przy ul. Z. w Z. Protokół oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 11 stycznia 2005 r. na działce [...] i [...] w Z. wskazuje, iż wzniesiony obiekt gospodarczy posiada wymiary około 3,10 m x 3,35 m oraz został połączony z istniejącym już uprzednio kioskiem handlowo - usługowym. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazane ustalenia pozwalają skonstatować, umorzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. postępowania administracyjnego w sprawie wykonania kiosku usługowo-handlowego na działkach nr ewid. [...], [...] obr. [...] w Z. przez A. i M. W. jako bezprzedmiotowego było działaniem przedwczesnym, a organ powiatowy winien dalej je kontynuować, dążąc do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów odwołujących się odnośnie prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego, uznał je za bezzasadne. Podkreślił, że fakt połączenia przedmiotowego budynku gospodarczego z innym obiektem budowlanym potwierdza bowiem nie tylko treść protokołu oględzin z dnia 11 stycznia 2005 r. wraz z załączonym szkicem sytuacyjnym, ale również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał także za chybiony zarzut niezapewnienia A. W. udziału w każdym stadium postępowania prowadzonego przez ten organ, gdyż zarówno zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o oględzinach z dnia 28 grudnia 2004 r., jak i zawiadomienie organu wojewódzkiego z dnia 5 marca 2007 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia 2 lutego 2005 r. Nr [...], zostały skierowane do A. i M. W., przez co stronom zapewniono możliwość czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania. Powołana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. stała się przedmiotem skargi M. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Działaniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 8 i 9 kpa, w szczególności naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W uzasadnieniu skargi M.W. powołał się na brak odpowiedzi organu architektoniczno-budowlanego na dokonane zgłoszenie realizacji kiosku usługowo-handlowego, co spowodowało, iż po blisko czterech miesiącach przystąpił do realizacji zgłoszenia. Wskazał, ze sprzeciw Prokuratora Prokuratury Rejonowej w sprawie decyzji umarzającej postępowanie został przekazany do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego po ponad dwóch latach prawidłowego użytkowania lokalu. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że obiekt został wybudowany zgodnie z prawem i następnie użytkowany. Zarzucił niewłaściwe przeprowadzenie oględzin w dniu 11 stycznia 2005 r., w trakcie których urzędnicy nie dokonali żadnych pomiarów obiektu, a jedynie przyjęli do protokołu jego oświadczenie, w którym zaznaczył, że wymiary 3,10 x 3,35 m2 są przybliżone. W rezultacie nie można było stwierdzić z całą pewnością, że całkowita powierzchnia obiektu wynosi dokładnie 10,385 m2. Podniósł zatem, że podważono prawomocne rozstrzygnięcie dające podstawę do użytkowania zgodnie z prawem kiosku handlowo-usługowego w oparciu o przyjęte do protokołu oględzin wyjaśnienia co do wielkości obiektu bez jej rzeczywistego sprawdzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Dodatkowo odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów odnośnie prawidłowości dokonanych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych w kwestii wymiarów wybudowanego obiektu gospodarczego organ zauważył, iż w protokole oględzin z dnia 11 stycznia 2005 r. brak jest wzmianki o kwestionowaniu przez skarżącego dokonanych ustaleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Zaznaczenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać oddalona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty, a zatem nieprowadzenie nowego postępowania wyjaśniającego w celu skompletowania dowodów składających się na całość stanu faktycznego będącego podstawą wydania decyzji merytorycznej, lecz ocena, czy organ dysponując zgromadzonym materiałem dowodowym w dacie wydawania weryfikowanej decyzji mógł podjąć określone rozstrzygnięcie nie naruszając w oczywisty sposób przepisów prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy Sąd uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że badana w trybie nadzorczym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Została ona bowiem wydana z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego i przepisu pozwalającego na umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość. W sprawie bezsporne jest, iż trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 11 stycznia 2005 r. na działce [...] i [...] w Z. ustalono, że wzniesiony obiekt gospodarczy posiada wymiary około 3,10 m x 3,35 m2 oraz został połączony z istniejącym już uprzednio kioskiem handlowo–usługowym. Fakty te potwierdza zarówno wspomniany protokół podpisany przez skarżącego M.W., jak i dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna. Tymczasem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie umorzenia postępowania nadzorczego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać jeden na każde 500 m2 powierzchni działki, a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m2. Skontrolowany obiekt budowlany nie spełniał zatem wspomnianych przesłanek warunkujących możliwość posadowienia obiektu wyłącznie na podstawie zgłoszenia. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie mógł w niniejszej sprawie umorzyć postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 kpa, gdyż w sposób oczywisty zachodziła sprzeczność pomiędzy skontrolowanym stanem faktycznym, stwierdzonym protokołem (podpisanym także przez inwestora M. W.) i dokumentacją fotograficzną, a obowiązującym wówczas stanem prawnym. Nie ma przy tym znaczenia powoływanie się przez skarżącego na fakt zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w Z. zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych i brak sprzeciwu organu umożliwiający podjęcie prac budowlanych, a następnie przystąpienie do użytkowania tego obiektu, gdyż wspomniane zgłoszenie dotyczyło wykonania obiektu gospodarczego o wymiarach do 10 m2. Tymczasem Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. ustalił wybudowanie obiektu o innych wymiarach, dodatkowo nie posiadającego cech obiektu wolnostojącego, gdyż połączonego z dotychczasowo istniejącym, w rezultacie czego w istocie powstał nowy obiekt o zwiększonej kubaturze. Odnosząc się do podniesionego przez M. W. zarzutu niedokonania przez organy nadzoru prowadzące niniejsze postępowanie nieważnościowe właściwych ustaleń dotyczących rzeczywistej wielkości spornego obiektu budowlanego należy podkreślić, że – jak wskazano wyżej – w trakcie tego postępowania nadzwyczajnego organy nie mogą prowadzić nowych ustaleń faktycznych. Dlatego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie miało jedynie ustalenie, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. mógł w oparciu o posiadany materiał dowodowy wydać kwestionowaną decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w oparciu o art. 105 kpa. W ocenie Sądu organ nie mógł wydać takiego rozstrzygnięcia, czym naruszył przepisy prawa, zarówno przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 oraz art. 105 kpa, jak również – w konsekwencji – m. in. art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd podzielił jednocześnie stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że naruszenie to jest oczywiste i jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, w związku z czym posiada cechy rażącego. Także pozostałe zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut niejednoznacznego ustalenia wielkości spornego obiektu handlowo-usługowego nie jest zasadny, gdyż – jak słusznie podnosi organ – kwestia ta nie była w trakcie przeprowadzania oględzin w dniu 11 stycznia 2005 r. kwestionowana przez skarżącego. Ponadto bezspornie obiekt ten został połączony z innym obiektem budowlanym czym naruszono przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący rozpatrzyły i oceniły cały materiał, nie uchybiły zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.