VII SA/Wa 1428/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016), po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji z dnia [...] maja 2004r. Nr [...] znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], którą organ nakazał wyżej wymienionemu rozbiórkę klatki schodowej o wymiarach 2,30 m x 4,50 m i wysokości dwóch kondygnacji samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego przy ulicy G. w W. oraz zamurowanie wybitego otworu drzwiowego na drugiej kondygnacji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozbiórki klatki schodowej, a w części dotyczącej zamurowania wybitego otworu drzwiowego uchylił i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2003r. Nr [...] wstrzymał samowolne wykonywanie przedmiotowych robót budowlanych, oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Należy podkreślić, iż samowolnie wykonane roboty budowlane dotyczą klatki schodowej o wysokości 2 kondygnacji. Inwestor obowiązku wynikającego z w/w postanowienia nie wykonał. Zgodnie z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków o których mowa w ust 3, stosuje się przepis ust. 1. Wtedy właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nakazanie przez organ I instancji w sentencji skarżonej decyzji zamurowania wybitego otworu drzwiowego w trybie art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy jest niewłaściwe albowiem przepis w/w artykułu dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego, a nie konkretnych robót budowlanych. Organ I instancji winien rozstrzygnąć kwestię dotyczącą samowolnie wybitego otworu drzwiowego odrębnym postępowaniem w trybie przepisów właściwych dla tego typu robót budowlanych. Z wnioskiem o uchylenie w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w trybie art. 155 Kpa, wystąpił R. K.. Decyzją z dnia [...] maja 2007r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 155 Kpa, po przeprowadzeniu z w/w wniosku postępowania w sprawie uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] - odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 155 Kpa ustanawia przesłanki (decyzja musi przysparzać prawo lub nakładać obowiązek; zgoda stron postępowania na uchylenie lub zmianę decyzji; brak sprzeciwu przepisów szczególnych; przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony), które muszą zaistnieć łącznie aby można było skutecznie zmienić lub uchylić ostateczną decyzję. Na podstawie art. 155 Kpa organ administracji publicznej orzeka na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w tym przepisie słowa "może". Wymaga to od organu respektowania postanowień art. 7 Kpa i pozytywnego załatwienia sprawy dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005r. sygn. akt V SA/Wa 701/05, publ. Wspólnota 2005/21/65). Organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie przesłanka dotycząca zgody stron została spełniona. Pismem z dnia 24 maja 2007r. A. i T. T. wyrazili zgodę na uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Jednak w przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki wydany został w oparciu o art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Cytowany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Nie pozwala na jakikolwiek stopień uznania administracyjnego, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie tyle jest uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia na jego podstawie, jeżeli wystąpią określone w nim przesłanki, ile jest wręcz jest do tego obowiązany. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 Kpa może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 1999r. sygn. akt IV SA 1434/97, publ. LEX nr 48678). Ponadto zdaniem organu I instancji, przepis art. 48 ust. 1 prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się zmianie lub uchyleniu w oparciu o art. 155 Kpa decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Zatem brak jest w tym przypadku możliwości przyjęcia, że zostały spełnione łącznie przesłanki określone w art. 155 Kpa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. znak: [...], Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że stosowanie art. 155 Kpa, w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej, nie jest możliwe. Przede wszystkim decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest decyzją związaną - organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy tez ich zgoda na zmianę takiej decyzji, w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmiany takiej decyzji. Ponadto organ administracyjny orzekając o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego nakłada na stronę obowiązek w maksymalnym rozmiarze. Zatem zastosowany w niniejszej sprawie przepis art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, jest przepisem szczególnym, który sprzeciwia się uchyleniu decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 Kpa. Wzruszenie decyzji na podstawie art. 155 Kpa jest możliwe w przypadku, gdy ma ona charakter uznaniowy lub przy wydaniu której organ administracyjny ma do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia. A więc organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje w ten sposób bardziej korzystniejsze rozstrzygnięcie dla strony, które jednak nie może być niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym (wyroki Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 9 maja 2005r. sygn. akt OSK 1746/04; z dnia 4 października 1999r, sygn. akt IVSA 1434/97; z dnia 4 października 1999r. sygn. akt IVSA 1459/97). W przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki został wydany na podstawie art. 48 prawa budowlanego, który na charakter związany, tj. brak jest możliwości wzruszenia decyzji wydanej na jego podstawie. Ponadto organ II instancji wskazał, że rozpoznając odwołanie od odmowy uchylenia decyzji, nie jest właściwy do orzekania co do istoty sprawy, bowiem kontroluje tylko pewien fragment postępowania administracyjnego i nie może wyjść poza przedmiot zaskarżenia. Natomiast odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazał, że w świetle powyższych ustaleń, nie mają one wpływu na merytoryczne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, jak również nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że A. i D. T. wyrazili zgodę na uchylenie decyzji Nr [...]. W związku z powyższym zostały spełnione wszelkie przesłanki mające wpływ na uchylenie decyzji. Interes społeczny, a także słuszny interes strony jednoznacznie przemawia za uchyleniem decyzji w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także za zmianą klasyfikacji prowadzonej sprawy z art. 48 prawa Budowlanego - na art. 50 i art. 51. Ponadto wskazał, że dobudowana część budynku jest niezbędna do prawidłowego użytkowania jego piętra, ponieważ jako droga ewakuacyjna i dostępu pomocy medycznej jest integralną częścią budynku, bez której nie jest możliwe użytkowanie go w całości. Dlatego skarżący chce spełnić wszelkie warunki konieczne do zalegalizowania dobudowanej części obiektu, wykonania wszelkich niezbędnych projektów, orzeczeń, a także ponieść koszty legalizacji. Do dnia dzisiejszego nie umożliwiono mu zapoznania się z aktami sprawy. W związku z powyższym, w oparciu o art. 10 Kpa, żaden z organów nie spełnił zapisanego w nim obowiązku - nie zapewnił stronie możliwości udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu {art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)}. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga podlega oddaleniu. Na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powyższa regulacja to tryb postępowania nadzwyczajnego stanowiący odstępstwo od zasady wyrażonej w przepisie art. 16 Kpa – trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Miały rację organy administracyjne wydające decyzje w niniejszej sprawie, iż w trybie art. 155 Kpa nie można zmienić decyzji rozbiórkowej, bo nie zachodzą przesłanki z tego artykułu. Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Wskazać należy, że decyzja nakazująca rozbiórkę, nie stanowi decyzji na mocy której strona nabyła prawa, lecz jest to decyzja nakładająca na stronę obowiązek. Ponadto decyzja rozbiórkowa jest to decyzja związana, czyli taka, którą organ musi wydać w określonych prawem okoliczności. Podkreślenia wymaga również fakt, iż art. 155 Kpa jest przepisem prawa procesowego, i jako taki nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej, w tym przypadku treści art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) który należy traktować jako przepis szczególny uniemożliwiający uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie w/w artykułu Kpa. Dlatego też niemożliwym jest zastępowanie normy zawartej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego elementami oceny o charakterze słusznościowym wynikającymi z treści art. 155 Kpa, jaki zawiera klauzula ogólna "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Należy zauważyć, iż uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść cytowanego wyżej artykułu może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Utrwalone jest bowiem orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż stosowanie przepisu art. 155 w/w ustawy w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej nie jest możliwe (por. np. wyrok NSA z dnia 13 października 1999 r., sygn akt IV SA 1539/97, LEX nr 47880, wyrok NSA z 15 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36, a także wyrok NSA z 4 października 1999 r., sygn. akt 1434/97, LEX nr 48678). Należy jednocześnie wskazać, iż w przedmiotowej sprawie nie może być mowy, o interesie społecznym na co powoływał się skarżący, a jedynie o prywatnym interesie strony – inwestora w pozostawieniu samowoli. Naruszenie prawa samowolą budowlaną nie może podlegać ochronie. Prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygający sprawę wniosku o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. uznał, iż niemożliwym jest wydanie w trybie art. 155 Kpa decyzji uchylającej lub zmieniającą decyzję rozbiórkową i wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu wojewódzkiego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.