VII SA/Wa 1435/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1, Kodeksu postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., po przeprowadzeniu na wniosek P.S. postępowania, dotyczącego stwierdzania nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Wojewody K. przez Głównego Architekta Województwa - Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] listopada 1980 r., znak: [...] , odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z akt sprawy wynika, że kwestionowaną decyzją z dnia [...] listopada1980 r. zatwierdzono plan realizacyjny gazociągu wysokiego ciśnienia Dn 350 mm relacji S. – T., wraz z dwoma stacjami elektrycznymi, przebiegającego przez tereny położone w K. i T. P.S. wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji zarzucając w szczególności, że jako właściciel nieruchomości przeznaczonej pod realizację inwestycji powinien uczestniczyć jako strona w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym zatwierdzenia planu realizacyjnego w sprawie budowy gazociągu wysokoprężnego na jego działce nr [...], jak również powinien wyrazić zgodę na przebieg tego gazociągu. Stwierdził, że ominięcie go w postępowaniu, ma dla niego konsekwencję uniemożliwiającą budowę domku jednorodzinnego. Zwrócił także uwagę na sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na kwestię własności poszczególnych działek, przez które przebiega zrealizowany gazociąg. Rozpatrując przedmiotowy wniosek organ stwierdził, iż wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu, dotyczącym wydania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] listopada 1980r. Tym niemniej ustalając interes prawny P.S. w nowym postępowaniu administracyjnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe uznał, iż jest on stroną tego postępowania. Ustalił bowiem, iż gazociąg wysokiego ciśnienia faktycznie przebiega przez działkę wnioskodawcy, co potwierdza również korespondencja P.S. Natomiast z wykazu użytkowników gruntów, przez które zaplanowany został przebieg gazociągu wynika, że planowana jest trasa przebiegu gazociągu przez działkę P.S. oznaczoną numerem [...] w K. ul. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że skarżący w swojej korespondencji zaprzeczył, iż jest właścicielem działki nr [...]. Zwrócił uwagę, że zgodnie z odpisem z księgi wieczystej numer [...] wydanym przez Sąd Rejonowy w K., poświadczonym za zgodność z księgą wieczystą, P. S. jest właścicielem działki nr [...] (w dziale II figuruje zapis - na podstawie aktu własności ziemi Prezydium PRN w T. z dnia [...] kwietnia 1973r. [...] przy wniosku z dnia [...] lutego 1978r. nr dz. [...] , wpisano dnia [...] lutego 1978r.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podnoszona przez skarżącego okoliczność niebrania udziału w postępowaniu administracyjnym, w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Podniósł jednakże, iż niekompletna dokumentacja w sprawie (upływ czasu ponad 25 lat), dotycząca wydania decyzji z dnia [....] listopada 1980r., nie pozwala na dokładną i bardziej wnikliwą ocenę prowadzonego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem spornej decyzji z dnia [...] listopada 1980r. zatwierdzającej plan realizacyjny gazociągu wysokiego ciśnienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył także, iż w dalszym etapie postępowania Prezydent Miasta K. wydał decyzję z dnia [...] lutego 1981 r., znak: [...], zezwalającą inwestorowi na ułożenie gazociągu wysokoprężnego, na nieruchomości położonej w K., na parceli nr [...] , na dług. 58m, stanowiącej własność P.S., a następnie po zakończeniu budowy gazociągu oszacowano szkody powstałe przy jego budowie i z tytułu zniszczenia działki nr [...] wypłacono P. S. kwotę 13.668,00 zł w dniu 14 czerwca 1982r. Organ zaznaczył, iż działka nr [...], która jest ujęta w dokumentacji dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego gazociągu i pozwolenia na budowę, nie jest własnością P.S., który pozostaje właścicielem działki nr [...], przez którą przebiega gazociąg. W wyniku dokonanej analizy akt przedmiotowej sprawy stwierdził, iż bezspornym jest, że decyzja z dnia [...] listopada 1980r. znak:[...], w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego, nie dotyczyła działki nr [...], której właścicielem jest P.S. W aktach sprawy nie ma żadnej wzmianki o tym, że inwestycja będzie przebiegała przez działkę o numerze [...]. Podniósł, że ze względu na braki w dokumentacji sprawy, nie można w sposób jednoznaczny ustalić związku zachodzącego między działką nr [...], działką nr [...] , a działką, której właścicielem jest P. S. o numerze [...], jednakże podkreślił, że w decyzji o pozwoleniu na budowę, czy w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, numery określające poszczególne działki, na których ma być realizowana inwestycja, nie mogą być traktowane jako nic nieznaczące cyfry. Jak wskazał - numer działki jest desygnatem konkretnej powierzchni gruntu (nieruchomości) z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa i funkcjonuje w obrocie prawnym jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość, położenie i ukształtowanie terenu, z czym wiążą się konkretne prawa. W konsekwencji stwierdził, że skoro plan realizacyjny spornego gazociągu wysokiego ciśnienia nie dotyczył jego przebiegu przez działkę nr [...] w K., która jest własnością wnioskodawcy, lecz przez działkę nr [...] w K., która nie jest własnością P.S., to w związku z tym podnoszone przez niego argumenty w kwestii ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego działki nr [...] oraz nieuczestniczenie w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji z dnia [...]11.1980r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego gazociągu wysokiego ciśnienia Dn 350 mm relacji S. – T., nie przebiegającego przez wymienioną działkę skarżącego, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, zawarte w kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 1980r. Jednocześnie wskazał, iż podnoszona kwestia zrealizowania gazociągu wysokiego ciśnienia na działce P. S. nr [...], bez pozwolenia na budowę, lub ewentualnie z odstępstwem od warunków zawartych w pozwoleniu na budowę, może stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Reasumując stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej z upoważnienia Wojewody K. przez Głównego Architekta Województwa - Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] listopada 1980r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 136 § 1 oraz art. 123 kpa w związku z wnioskiem P. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ze względu na nowe okoliczności podnoszone przez skarżącego, zlecił Wojewodzie [...]. przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w szczególności ustalenie kto jest właścicielem działki nr [...], położonej w K. ul. S., przez którą zaplanowano trasę gazociągu wysokiego ciśnienia S. -T., ustalenie czy istnieje, a jeśli tak to jaki jest związek pomiędzy działką nr [...] znajdującą się pod poz. 92 wykazu użytkowników gruntów na trasie gazociągu S. –T. (załącznik do planu realizacyjnego) a działką nr [....] zaznaczoną na mapie, przez którą przechodzi projektowany gazociąg oraz działką nr [...], której właścicielem jest P.S.. Ponadto zlecił Wojewodzie [...] wykonanie mapy przez osobę uprawnioną z naniesieniem działki skarżącego nr [...] i działek z nią sąsiadujących oraz zaznaczenie na tej mapie przebiegu gazociągu. Wskazał, że przeprowadzenie tego postępowania jest konieczne w celu rozstrzygnięcia wątpliwości czy planowano gazociągu przez działkę skarżącego, czy było to odstępstwo od projektu. Decyzją z dnia [...] maja 2007r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku P.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] listopada 1980 r., znak:[...], zatwierdzającej plan realizacyjny gazociągu wysokiego ciśnienia Dn 350 relacji S. – T., wraz z dwoma stacjami ochrony elektrycznej, przebiegającego przez tereny położone w K. i T., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu wskazał, że z przepisu art. 21 ust. 4 w/w ustawy z dnia 24 października 1974 r. wynika, iż możliwe było uzyskanie przez inwestora prawa do terenu po wydaniu decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Stąd uznał, że zarzuty dotyczące nie posiadania przez inwestora gazociągu prawa do nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], położonej przy ulicy S. w K. nie mają wpływu na ocenę prawidłowości decyzji Wojewody K. z dnia [...] listopada 1980 r., znak: [...] , zatwierdzającej plan realizacyjny w/w gazociągu. Jednocześnie stwierdził brak podstaw do uznania, iż badana decyzja z dnia [...] listopada 1980 r. zapadła z rażącym naruszeniem innych przepisów prawa, obowiązujących w dniu jej wydania, m. in. przepisu art. § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlnego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48, z późn. zm.). Decyzja Wojewody K. z dnia [...] listopada 1980 r., znak: [...] stwierdza bowiem zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami Planu ogólnego miasta T. oraz Perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonego uchwałą WRN z dnia [...] stycznia 1979 r., Nr [...]. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. S., w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podtrzymując przede wszystkim zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ocena, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe w celu ustalenia istnienia przyczyn nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Wojewody K. przez Głównego Architekta Województwa - Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] listopada 1980 r., znak: [...] zatwierdzającej plan realizacyjny gazociągu wysokiego ciśnienia Dn 350 mm relacji S.- T., wraz z dwoma stacjami elektrycznymi, przebiegającego przez tereny położone w K. i T. Nie ulega wątpliwości, że weryfikacja decyzji w postępowaniu nieważnościowym powinna być dokonywana w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Zgodnie z obowiązującym w dniu [...] listopada 1980 r. przepisem art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej (art. 21 ust. 3). W konsekwencji bardzo istotne dla oceny prawidłowości i legalności zatwierdzonego planu realizacyjnego mają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Plan ten ustalał m. in. przeznaczenie poszczególnych działek przedstawionych w formie graficznej i oznaczonej odpowiednimi numerami. Jak słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. "numery określające poszczególne działki, na których ma być realizowana inwestycja, nie mogą być traktowane jako nic nieznaczące cyfry", gdyż oznaczenie i dokładne ustalenie położenia poszczególnych działek i przebieg zrealizowanej inwestycji mają doniosłe znaczenie prawne. Podkreślania wymaga, że kwestia ta ma szczególną wagę w niniejszej sprawie, w kontekście zgodności zatwierdzonego planu realizacyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Dlatego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wydał postanowienie z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...], którym zlecił - na podstawie art. 136 § 1 oraz art. 123 kpa - Wojewodzie [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w szczególności ustalenie podstawowych kwestii dotyczących prawa własności poszczególnych działek położonych w K. ul. S., przez którą zaplanowano trasę gazociągu wysokiego ciśnienia S.-T. Jednoznaczne ustalenie wspomnianych kwestii i zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez P. S. decyzji Wojewody K. z dnia [...] listopada 1980 r., znak: [...] zatwierdzającej plan realizacyjny gazociągu wysokiego ciśnienia Dn 350 mm relacji S. – T., wraz z dwoma stacjami elektrycznymi, przebiegającego przez tereny położone w K. i T.. Tymczasem wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, całkowicie pominął całe postępowanie uzupełniające zainicjowane cytowanym wyżej postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. zlecającym ustalenie poszczególnych kwestii dowodowych. Rozstrzygając ograniczył się jedynie do wskazania, że stosownie do art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. możliwe było uzyskanie przez inwestora prawa do terenu po wydaniu decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, a w konsekwencji zarzuty dotyczące nieposiadania przez inwestora gazociągu prawa do nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], położonej przy ulicy S. w K. nie mają wpływu na ocenę prawidłowości decyzji Wojewody K. z dnia [...] listopada 1980 r., zatwierdzającej plan realizacyjny ww. gazociągu. Jakkolwiek można zgodzić się z twierdzeniem, iż inwestor nie musiał legitymować się prawem do nieruchomości w momencie zatwierdzania planu realizacyjnego, to jednak zaznaczenia wymaga, że kwestia ta w istocie nie ma większego znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] listopada 1980 r. Jak bowiem Sąd wskazał wyżej – podstawowe znaczenie mają ustalenia zawarte w miejscowym planie oraz jednoznaczne określenie przebiegu zrealizowanej inwestycji przez poszczególne działki, dla których plan przewidywał odpowiednie przeznaczenie. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że decyzja Wojewody K. z dnia [...] listopada 1980 r. stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami Planu ogólnego miasta T. oraz Perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonego uchwałą WRN z dnia [...] stycznia 1979 r., Nr [...]. Odnosząc się do tego stwierdzenia należy podkreślić, że to na Głównym Inspektorze Nadzoru Budowlanego ciąży w niniejszej sprawie obowiązek sprawdzenia, czy decyzja z dnia [...] listopada 1980 r. została wydana zgodnie z ustaleniami Planu ogólnego miasta T. oraz Perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonego uchwałą WRN z dnia [...] stycznia 1979 r. To jest bowiem istota kontroli w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Nie ulega wątpliwości, że trafność rozstrzygnięcia wydawanego w każdym postępowaniu administracyjnym, w szczególności zaś w postępowaniu nadzwyczajnym, wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Oczywiście powyższych obowiązków nie należy utożsamiać w postępowaniu nieważnościowym z przeprowadzeniem nowego postępowania wyjaśniającego, gdyż nie jest to domena postępowania nieważnościowego, w którym organ nie orzeka merytorycznie, co do istoty, lecz bada istnienie przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 kpa. Tym niemniej organ nie może wydać prawidłowego rozstrzygnięcia we wskazanym postępowaniu nadzwyczajnym, jeżeli nie dysponuje odpowiednią wiedzą o okolicznościach istotnych do dokonania właściwej i pełnej kontroli istnienia wspomnianych przesłanek. W rozstrzyganej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego całkowicie zignorował wcześniejsze postępowanie prowadzone w celu uzupełnienia materiału dowodowego opierając swoje rozstrzygnięcie właściwie wyłącznie na przepisie art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. Takie rozstrzygnięcie nie może zostać uznane za prawidłowe i odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany będzie rozważyć ponownie wszystkie okoliczności niniejszej sprawy mając na uwadze wskazówki zawarte w niniejszym wyroku, w szczególności zaś zbadać dokładnie zgodność planu realizacyjnego zatwierdzonego weryfikowaną decyzją z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie zatwierdzenia planu (tj. [...] listopada 1980 r.) i mając na uwadze właściwy przebieg inwestycji zrealizowanej w oparciu o wspomniany plan. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.