II OSK 593/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1459/07 w sprawie ze skargi C. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 593 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, którą to decyzją odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Starosta Brzeski wydał dla A. i W. S. pozwolenie na budowę - kontynuacja robót budowlanych pozostałych do zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego w Brzegu przy ul. [...]. Pismem z dnia 26 stycznia 2007r. A. i C. G. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż decyzja Starosty Brzeskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego obejmuje jedynie roboty wykończeniowe. Zdaniem organu roboty wymienione w decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. nie mają żadnego wpływu na sposób zagospodarowania działek sąsiednich i dlatego A. i C. G. nie mogą być uznani za strony postępowania i skutecznie żądać stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Organ wskazując na treść art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, dalej zwaną - Prawem budowlanym) stwierdził, iż wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu. Od powyższej decyzji C. G. złożył odwołanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając argumentację organu I instancji za prawidłową. Na powyższą decyzję C. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzając, iż organy administracji błędnie nie uznały go wraz żoną za strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Ponadto zwrócił uwagę, iż w postępowaniu przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Opolu dotyczącym postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzegu wraz z żoną zostali uznani za strony postępowania, więc błędem jest odmówienie im przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określającego, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nieruchomość skarżącego pozostaje poza obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, a wobec tego jej właściciel nie jest stroną postępowania. Sąd wskazał, iż decyzja Starosty Brzeskiego z dnia [...] grudnia 2003r. udzielająca pozwolenia na budowę, dotyczy kontynuacji robót budowlanych pozostałych do zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z opisu technicznego wynika, iż projektowane roboty budowlane obejmować mają roboty wykończeniowe takie jak: zabezpieczenie antykorozyjne i pomalowanie metalowych elementów schodów oraz umocowanie stopni z desek i wewnętrznej balustrady drewnianej, pomalowanie ściany i sufitu klatki schodowej, wykonanie schodów betonowych przed wejściem do klatki schodowej, osadzenie wykończeniowych elementów drewnianych i metalowych, ułożenie płytek terakotowych na tarasie, roboty malarskie, porządkowe itd. Wynika więc z powyższego, iż obszar oddziaływania planowanych robót obejmuje wyłącznie działkę inwestorów Alicji i Władysława Sikora. W tej sytuacji zdaniem Sądu organy administracji prawidłowo orzekły, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...] grudnia 2003r. Wskazując na przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwaną- p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący A. i C. G. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenia prawa materialnego t.j. przepisu art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na założeniu, iż status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest uzależniony od obszaru oddziaływania zakresu robót objętych pozwoleniem na budowę. Wskazując na powyższy zarzut kasacji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organy orzekające w sprawie interpretacja prowadzi do nadmiernego zawężenia kręgu osób legitymowanych procesowo. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie zawęża, bowiem kręgu osób posiadających przymiot strony, ale może nawet poszerzyć ich krąg. Skarżący powinni posiadać przymiot strony już w postępowaniu zakończonym decyzją, której skarżący domagają się unieważnienia. Było to postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wydane w odniesieniu do obiektu posadowionego na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością skarżących. Ponadto w kasacji zakwestionowano pogląd Sądu pierwszej instancji, że obszar oddziaływania planowanych robót obejmuje wyłącznie działkę inwestorów. Zdaniem skarżących nie sposób zgodzić się również z tezą, że ustalenie stron postępowania odnosi się do rodzaju lub też zakresu robót budowlanych, jakie mają być przeprowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę. Użyte w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego pojęcie "obiekt", świadczy o tym, iż istotny jest obszar oddziaływania obiektu, a nie obszar oddziaływania konkretnych robót. Dlatego też obszar oddziaływania, od którego uzależniony jest status strony postępowania, ustala się każdorazowo w odniesieniu do obiektu, bez względu na to, jakie w tym obiekcie mają być prowadzone roboty. Skoro więc, nieruchomość skarżących pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu będącego przedmiotem postępowania tzn. w obszarze oddziaływania tego obiektu, to jego istnienie z całą pewnością może stwarzać skarżącym trudności w zagospodarowaniu należącej do nich nieruchomości sąsiedniej, a tym samym ograniczać prawo skarżących do zabudowy własnej nieruchomości. Skarga kasacyjna wniesiona przez A. G. została prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odrzucona, a wobec tego do rozpoznania pozostała kasacja złożona przez C. G.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: We wniesionej skardze kasacyjnej nie przedstawiono takich zarzutów, które pozwoliłyby na uwzględnienie kasacji. Przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność przedstawionego w kasacji zarzutu naruszenia prawa materialnego t.j. przepisu art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię, stwierdzić należy, iż zarzut ten jest chybiony. Zdaniem strony skarżącej obszar oddziaływania, od którego uzależniony jest status strony postępowania, ustala się każdorazowo w odniesieniu do obiektu, bez względu na to, jakie w tym obiekcie mają być prowadzone roboty. Tak sformułowane stanowisko uznać trzeba za wadliwe. Trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę został uregulowany w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w sposób odmienny od regulacji zawartej w art. 28 k.p.a. Prawo budowlane z 1994 r. w swoim pierwotnym brzmieniu nie zawierało definicji strony. Zatem krąg osób, którym przysługiwał przymiot strony ustalał każdorazowo organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 28 k.p.a. W praktyce organy przyjmowały, iż każdy właściciel czy użytkownik nieruchomości sąsiedniej jest stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w obecnym brzemieniu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca wprowadzając ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) nowelizującą - Prawo budowlane powyższy przepis stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji pojęcia strony zawartej w art. 28 k.p.a. chciał przez to zawęzić krąg uczestników występujących w sprawach o udzielenia pozwolenia na budowę tak, aby usprawnić i przyspieszyć proces inwestycyjny przez eliminację z postępowania podmiotów mogących ewentualnie występować z wnioskami zmierzającymi do zakwestionowania decyzji pozwalających na budowę. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Zatem stwierdzenie naruszenia obiektywnego interesu prawnego stanowi warunek wstępny wszczęcia postępowania, a w warunkach niniejszej sprawy jest to postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei zawarte w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego uregulowanie zawiera definicję legalną "obszaru oddziaływania obiektu", przez który zgodnie z tym przepisem należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Analizując powyższą normę koniecznym jest sięgnięcie do szczegółowych przepisów prawnych w tym norm techniczno-budowalnych. W takiej sytuacji pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Mówiąc inaczej, istotnym jest dla określenia obszaru oddziaływania obiektu nie tylko samo stwierdzenie, że pozwolenie na budowę dotyczy obiektu, inaczej mogłoby się okazać, że takowe pozwolenie jest zbędne, ale i zakresy robót jakie mają być wykonane przy obiekcie, na które udzielenie pozwolenia na budowę wymagane jest przez obowiązujące normy prawne. W warunkach przedmiotowej sprawy nie zakwestionowano zakresu prac wskazanych w decyzji z dnia 18 grudnia 2003 r. w odniesieniu, do której skarżący wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie jej ważności, a jednocześnie skarżący nie wskazali żadnej normy prawa materialnego, w tym też przepisów określających na przykład normy techniczno - budowalne, które realizowane w związku z decyzją badaną powodowały, że nastąpiłoby naruszenie interesu prawnego strony skarżącej. Takich okoliczności we wniesionej skardze kasacyjnej skarżący nie przedstawił, nie wskazał też na naruszenie przepisów postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które pozwoliłyby na zakwestionowanie przyjętych w zaskarżonym wyroku ustaleń. Zatem wywodzenie interesu prawnego strony skarżącej z faktu, że był stroną postępowania w innych toczących się postępowaniach odnoszących się do przedmiotowego obiektu jest nieskuteczne skoro, skarżący nie zakwestionował przyjętego w zaskarżonym wyroku ustalenia, iż nieruchomość skarżącego pozostaje poza obszarem oddziaływania robót budowlanych wymienionych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 18 grudnia 2003 r. Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.