I OSK 1556/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia WSA del. Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W., G. K., A. A. wspólników spółki cywilnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 760/06 w sprawie ze skargi A. W., G. K., A. A. wspólników spółki cywilnej [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. W., G. K., A. A. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 760/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W., G. K. i A. A. wspólników s.c. [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]. Po dokonaniu w dniu [...] czerwca 2004 r. kontroli drogowej pojazdu nr rej. [...] marki [...], którym przedsiębiorstwo [...] A. W., G. K., A. A. wykonywało transport drogowy na podstawie licencji nr [...], wydał dwie decyzje. Jedną orzekł o naruszeniu przepisów o czasie pracy kierowców, drugą będącą przedmiotem rozważań w sprawie niniejszej o nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. orzekł o karze pieniężnej za przekroczenie nacisków na osie i dopuszczalnej DMC. Powyższą decyzję organ skierował do [...] A. W., G. K., A. A., ul. [...] i nałożył na adresatów decyzji łączną karę pieniężną w wysokości 22.080,00 zł. Na tę kwotę złożyły się kary za przekroczenie dopuszczalnych nacisków na cztery osie oraz za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. organ sprostował oczywistą omyłkę pisarską w nazwie przedsiębiorcy i określił je jako [...] A. W., G. K., A. A.". Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2005 r. A. W., G. K., A. A. wspólnicy spółki cywilnej [...] ul. [...] w W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] sierpnia 2004 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 157 § 1 K.p.a. Decyzji zarzucono, iż została skierowana do spółki cywilnej, o czym świadczy umieszczenie na niej numerów NIP i Regonu spółki, podczas gdy spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej i nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy – Prawo działalności gospodarczej. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...], wskazał, iż zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) kary pieniężne nakładane są na przedsiębiorcę, zaś przedsiębiorca zgodnie z Kodeksem cywilnym działa pod firmą. W kontrolowanej decyzji strony zostały określone jako [...] A. W., G. K., A. A., tj. osoby fizyczne wraz z firmą pod jaką osoby te działają. Decyzja skierowana została do osób fizycznych, a podanie w niej Regonu i NIP-u spółki faktu tego nie zmienia. Rozpoznając sprawę ponownie na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] utrzymał w mocy własną decyzję i zawartą w niej argumentację, podkreślając, iż nieważna byłaby decyzja skierowania tylko do [...], tymczasem w sprawie niniejszej adresatami decyzji były osoby fizyczne – strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z 14 czerwca 2006 r. skargę A. W., G. K. i A. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nie stwierdził naruszenia prawa i uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż decyzja kontrolowana w trybie nadzorczym, w swej treści w ogóle nie zawiera określenia "spółka cywilna" i jako adresata nie wskazuje spółki cywilnej, a trzy osoby fizyczne, określone pierwszymi literami imion i nazwiskami oraz nazwą przedsiębiorstwa ([...]). Takie określenie adresatów decyzji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, aczkolwiek nie w pełni precyzyjne, to jednak umożliwia ich identyfikację jako współuczestników postępowania. Podanie nazwy firmy prowadzonej przez strony pozwala na stwierdzenie, że decyzja wydana została w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez osoby fizyczne w formie przedsiębiorstwa [...]. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest skierowanie jej do podmiotu niebędącego stroną postępowania, jednak nie powoduje nieważności decyzji oznaczenie strony zawierające oczywisty błąd lub niepełne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji mimo wskazania najpierw nazwy przedsiębiorstwa a potem nazwisk stron, nieuprawniony jest wniosek, że decyzja skierowana została do spółki cywilnej, zwłaszcza, iż podanie w decyzji numerów NIP i Regonu spółki stanowią element niekonieczny decyzji i nie przesądzają o identyfikacji adresata. Za prawidłowe uznał Sąd także wskazanie w decyzji adresu przedsiębiorstwa będącego miejscem pracy stron umożliwiającego dokonywanie doręczeń pism w toku postępowania na podstawie art. 42 § 1 K.p.a. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie strony tego rodzaju, aby wykluczało możliwość pomyłki co do podmiotu którego dotyczy. Przyjmuje się, że oznaczenie osoby fizycznej polega na podaniu jej danych personalnych oraz adresu zamieszkania, jednak w przepisach prawa brak jest bezpośredniego uregulowania tej kwestii. W ocenie Sądu w decyzji badanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności doszło jedynie do nieprecyzyjnego określenia stron, a nie jak podnoszą skarżący, do skierowania decyzji do spółki cywilnej, która nie ma zdolności administracyjnej w sprawach z dziedziny transportu drogowego i nie była stroną postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. W., G. K., A. A., wspólnicy spółki cywilnej pod nazwą [...] ul. [...] W., zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach: 1) naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zachowanie w obrocie prawnym decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], mimo wydania jej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 2 K.p.a. w związku z art. 29 K.p.a., 2) naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zachowanie w obrocie prawnym decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], mimo wydania jej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a. Na tej podstawie skarżący wnosili o: 1) uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia radcowskiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, iż zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. oznaczenie adresata decyzji stanowi jeden z elementów konstrukcyjnych decyzji. Osoby fizyczne powinny być oznaczone danymi personalnymi, pełnym imieniem i nazwiskiem wraz z adresem zamieszkania, tak aby decyzja nadawała się do wykonania. Zdaniem skarżących uchybienie art. 107 § 1 K.p.a. może polegać nie tylko na niewskazaniu adresata aktu w ogóle, lecz także na takim jego określeniu, które w istocie uniemożliwia jego identyfikację i nasuwa wątpliwości kto jest stroną w sprawie i czyj obowiązek ma być egzekwowany. W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie, bowiem jej adresatem był podmiot niewymieniony w art. 29 K.p.a. i w ustawie z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Należy zauważyć, iż w sprawie niniejszej nie zachodzą żadne z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1–6 cytowanej wyżej ustawy, skutkujących nieważnością postępowania. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Sąd związany był zarzutami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej oparty na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie sankcji nieważności wobec decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], pomimo wydania jej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. w związku z art. 29 oraz art. 107 § 1 K.p.a. – należy uznać za nieuzasadniony. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zawarte zostały wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1–6 K.p.a. i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja została skierowana do osób fizycznych (art. 28 K.p.a.) prowadzących wspólnie działalność gospodarczą pod firmą [...] A. W., G. K., A. A. Tak określony adresat decyzji, choć nieprecyzyjnie, pozwala na identyfikację współuczestników postępowania i adresatów decyzji. Podstawę zastosowania sankcji nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. jest stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia prawa polegającego na nałożeniu w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego, obowiązku lub udzieleniu uprawnienia podmiotowi (osobie fizycznej, osobie prawnej, państwowej, samorządowej jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej – art. 29 K.p.a.), który w konkretnej sprawie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Od kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa wyczerpującego dyspozycję art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., należy odróżnić naruszenie przepisów prawa o charakterze nieistotnym, w tym nieprecyzyjne, omyłkowe oznaczanie strony, które może być podstawą do sprostowania decyzji w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Z sytuacją taką mamy do czynienia, jak w sprawie niniejszej, gdy organ prowadzi postępowanie w stosunku do podmiotu, który spełnia materialnoprawne przesłanki wyznaczone w art. 28 K.p.a., a w decyzji oznaczono ją nieprecyzyjnie z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego prowadził postępowanie wobec podmiotów posiadających przymiot strony, na których ciążył obowiązek przestrzegania przepisów określonych w art. 92 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088). Podmioty te w ramach prowadzenia wspólnej działalności gospodarczej wykonywały transport drogowy na podstawie licencji nr [...]. Decyzja organu została skierowana do przedsiębiorcy A. W., G. K., A. A., a wskazanie dodatkowo przez organ nazwy: [...] oraz podanie Regonu i NIP-u spółki, nie prowadzi do uznania, iż adresatem decyzji była spółka cywilna, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji uznał, iż naruszenie przepisów postępowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie miało charakteru kwalifikowanego, a tylko takie mogło skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Z tych względów, uznając, iż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie znajduje uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 cytowanej ustawy. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.