II SA/Op 407/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Naumowicz sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta [...] przyznał A. G. zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2008 r., w wysokości 153 zł miesięcznie określając, iż będzie on wypłacany do 30 dnia każdego miesiąca. Organ wskazał, iż decyzja wydana została na skutek wniosku złożonego przez A. G. w dniu 6 lutego 2007 r., wobec uznania, iż wnioskodawczyni spełnia określone w ustawie przesłanki do przyznania świadczenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 16 ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 3 i art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903). W odwołaniu od decyzji A. G. zakwestionowała okres na jaki zasiłek pielęgnacyjny został jej przyznany i wniosła o wypłatę zaległego, należnego świadczenia od dnia 1 maja 2006 r. do dnia 31 stycznia 2007 r. Argumentując swoje żądanie odwołująca wskazała, iż pobierała przyznany jej zasiłek pielęgnacyjny do dnia 30 kwietnia 2006 r. W celu ponownego otrzymania zasiłku, już w dniu 2 marca 2006 r., złożyła wniosek o wydanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie takie zostało jej wydane, jednak dopiero po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, a następnie rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd Rejonowy. W wyniku tego wyroku Wojewódzki Zespół Orzekający wydał żądane orzeczenie, w którym jako datę jego ważności wskazano dzień 1 maja 2006 r. Mając na uwadze, iż pierwsze orzeczenie utraciło ważność 30 kwietnia 2006 r. odwołująca podniosła, iż zachowana została ciągłość znacznego stopnia niepełnosprawności i, w jej ocenie, również prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Zauważając, iż jako strona nie uchybiła żadnemu terminowi, jako bezpodstawne i niezgodne z prawem wskazała pozbawienie jej części należnego świadczenia za okres od 1 maja 2006 r. do 31 stycznia 2007 r. Zaznaczyła przy tym, iż z powodu "trybu proceduralnego związanego z kolejnymi odwołaniami", dokumenty potwierdzające jej status niepełnoprawności otrzymała dopiero w lutym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, powołując przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, iż wniosek o zasiłek pielęgnacyjny odwołująca złożyła wraz z orzeczeniem o niepełnosprawności w dniu 6 lutego 2007 r. W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo organ pierwszej instancji przyznał w niniejszej sprawie zasiłek i właściwie ustalił okres zasiłkowy tj. począwszy od dnia 1 lutego 2007 r. (miesiąc w którym wpłynął wniosek) do dnia 30 kwietnia 2008 r. (czyli do dnia upływu terminu ważności orzeczenia). Odnosząc się do żądania zawartego w odwołaniu, Kolegium powołując przepisy art. 24 ust. 2 i ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) stwierdziło, iż w myśl tych regulacji prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przyznania świadczeń rodzinnych za okres przed złożeniem wniosku w tym zakresie. Zgodnie z tym organ uznał, iż skoro ustawodawca nie pozostawił po stronie organów orzekających w sprawie możliwości uznaniowego przyznawania tych świadczeń – w sytuacji gdy nie zostaną spełnione ustawowe przesłanki, argumenty odwołania nie mogą wpłynąć na inne rozstrzygnięcie sprawy. Wskazał ponadto, iż przepis art. 24 ust. 3a powołanej ustawy obowiązuje od dnia 14 stycznia 2006 r., co wyłącza zasadność twierdzenia odwołania, iż w dacie składania wniosku o ponowne orzeczenie o niepełnosprawności, tj. w dniu 2 marca 2006 r., obowiązywały przepisy pozwalające na wypłatę zaległych świadczeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skarżąca podtrzymała argumenty przedstawione w odwołaniu. Ponadto podniosła, iż brak informacji ze strony urzędników nie może skutkować utratą przez blisko rok świadczenia, które "bezsprzecznie przyznał Sąd Rejonowy" wydając wyrok o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazując na art. 24 pkt b ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżąca wyjaśniła, iż zgodnie z jego treścią do wniosku należy dołączyć zaświadczenie potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności. Zaświadczenia takiego nie otrzymała jednak składając wniosek. Tym samym, w ocenie skarżącej, zespół ds. orzekania o niepełnosprawności nie spełnił do końca względem niej takiego obowiązku pomimo, iż we wniosku "zaznaczyła", że ubiega się o kontynuację prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż brak specjalisty w komisji orzekającej o stopniu niepełnosprawności spowodował wydłużenie okresu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało stanowisko oraz argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Powołując regulacje zawarte art. 24 ust. 2 i 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych organ wskazał, iż przesądzają one w sposób bezsporny datę początkową, od której strona, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, uprawniona jest do otrzymania świadczenia. Datą tą jest data złożenia wniosku o kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego. Stwierdzając, iż w niniejszej sprawie wniosek taki nie został złożony organ podkreślił, iż wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności nie jest tożsamy z wnioskiem o kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego. Podanie inicjujące przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego strona złożyła zaś dopiero w dniu 6 lutego 2007 r., załączając wymagane dokumenty. Odnosząc się do zarzutów dotyczących niewydania zaświadczenia przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności oraz braku w komisjach odpowiedniego specjalisty, organ stwierdził, iż jako niedotyczące działania organów orzekających w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, pozostają one bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, a to z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Rozważania rozpocząć należy od wskazania, iż zaskarżoną decyzją przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2008 r. uznając, iż będąc osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 16 lat, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, spełnia ona, określone w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, kryterium podmiotowe przyznania przedmiotowego świadczenia. Jednocześnie początek okresu zasiłkowego ustalono w oparciu o art. 24 ust. 2 i ust. 3a ustawy, przyjmując, iż w myśl tych przepisów prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Powołane w zaskarżonej decyzji przepisy art. 16 ust. 2 pkt 2 oraz art. 24 ust. 2 i ust. 3a ustawy stanowiły materialną podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oceniając, w tym zakresie, legalność zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności odnotować przyjdzie, iż w myśl wyrażonej w art. 6 K.p.a. zasady legalizmu ograny administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, od stosowania których nie mogą odstępować. Stosownie do tego stwierdzić przyjdzie, iż w niniejszej sprawie organy prawidłowo dokonały oceny w zakresie spełnienia przez skarżącą kryterium określonego w art. 16 ust. 2 pkt.2 ustawy. Mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 i 3a ustawy, obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, trudno również odmówić słuszności ustaleniu prawa do świadczenia począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek o kontynuację świadczenia. Niemniej jednak dostrzec przede wszystkim trzeba, iż dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, zasadnicze znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 24 ust. 2 ustawy z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Powołany wyrok przesądza o uznaniu, iż decyzje podlegające w niniejszej sprawie ocenie sądowej, jako wydane na podstawie przepisu, którego niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 a § 1 K.p.a. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego – na podstawie którego została wydana decyzja – z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, może stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Mając na względzie obiektywny porządek prawny przesłankę, o której mowa w art. 145a § 1 K.p.a., uznać przy tym należy za spełnioną również w przypadku orzeczenia o niezgodności z Konstytucją przepisu stanowiącego podstawę prawną wydania decyzji. Według natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Orzeczenia takie stanowi realizację statuowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji zasady wzruszalności orzeczeń i aktów. Bez znaczenia przy tym, dla obligatoryjnego uchylenia aktu administracyjnego, pozostaje okoliczność, iż w przypadku o którym mowa w art. 145 a § 1 K.p.a., wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na żądanie strony (por. Jan Paweł Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 212). Stosownie do powyższego, stwierdzenie zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, do których w myśl art. 145 a § 1 K.p.a. bezsprzecznie należy orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu. Tym samym, skoro wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 24 ust. 2 ustawy, uznać należało, iż w niniejszej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy, w zakresie w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność, stanowił wszak podstawę prawną wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Wobec orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w niniejszej sprawie zaistniały zatem warunki do zastosowania dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Wskazać przy tym należy, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywiera skutki nie tylko co do postępowania sądowego, ale także w odniesieniu do dalszego postępowania administracyjnego. Znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dla weryfikacji aktu ostatecznego oraz rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym nie zamyka się wyłącznie w zakresie określonym w art. 145 a § 1 K.p.a. W rezultacie organy administracyjne, ponownie rozpoznając sprawę, związane są orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Wynika to z tego, iż związane są stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji. Zgodnie zaś art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Konsekwencją prawną nieuwzględnienia orzeczenia Trybunału przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (patrz: B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 654). Wobec powyższego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit b, orzeczono jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.