I OSK 385/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski del.WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 775/06 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 775/06, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w sprawie skargi J. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2006 r., w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] maja 2005 r. – po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. D., A. P. i T. K. o zwrot byłych parceli katastralnych l. kat: [...],[...],[...],[...],[...],[...] b. gm. kat. M. – orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna N. m. K. (w granicach byłych parcel katastralnych l. kat: [...],[...],[...],[...],[...],[...] b. gm. kat. M., które następnie utworzyły parcelę katastralną l.kat. [...], b. gm. kat. M.) oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części działek nr: [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. i [...] o pow. [...] ha, obr. [...] jedn. ewid. N. (w granicach byłych parcel katastralnych l. kat. [...],[...] i [...] , b. gm. kat. M.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji, podniósł, że byłe parcele katastralne l. kat: [...],[...],[...].[...].,[...],[...] M. stanowiły własność F. P. Na podstawie uchwały Sądu Grodzkiego w K. z dnia [...] czerwca 1946 r. Nr akt. [...] spadek po F. P. nabyli: A. P., T. P., A. P. i J. P. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. z dnia [...] grudnia 1989 r. sygn. akt[...] prawo do spadku po A. B. (osobą tożsamą z A. P.) nabyła na podstawie testamentu notarialnego J. D. z d. P. w całości. Byłe parcele l. kat: [...],[...],[...],[...],[...],[...] M. wywłaszczone zostały na cele budowy [...] oraz Miasta N.. Ze względu na fakt, iż cel wywłaszczenia został określony w decyzji wywłaszczeniowej w sposób bardzo ogólny, organ prowadzący postępowanie podjął czynności wyjaśniające w celu skonkretyzowania celu wywłaszczenia. W dniu [...] maja 2003 r. podczas rozprawy administracyjnej, organ prowadzący postępowanie dokonał opisu zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości z którego wynika, że część działki nr [...] (z podziału której powstała działka nr [...]) Obr. [...] jed. ewid. N. m. K. objęta postępowaniem o zwrot stanowi obszar porośnięty drzewami i krzewami nasadzonymi w ramach strefy ochronnej Huty [...] oraz drzewami i krzewami samosiejkami. Z dokumentów dostarczonych wynika, iż na zawnioskowanych do zwrotu parcelach, planowo powstanie strefa izolacyjna Huty [...]. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w pośredniej strefie ochronnej ujęcia wody pitnej "pas A". Zadrzewienie tej strefy wykonano na przełomie lat 50-tych i 60-tych w ramach czynów społecznych przez pracowników Huty w sposób naturalny. Przedłożona przez Hutę [...] dokumentacja w postaci zestawienia kosztów nasadzeń drzewostanu liściastego i iglastego oraz opis terenu wraz z mapą zagospodarowania dla zadania inwestycyjnego określonego nr[...] wskazują, że prace nad utworzeniem strefy ochronnej zostały podjęte. Również wydana w okresie późniejszym decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1963 r. wskazują na podjęcie prac celem utworzenia strefy izolacyjnej kombinatu. Strefę izolacyjną Huty [...] stanowiło również zadrzewienie i zakrzewienie istniejące przed wydaniem decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1963 r. O fakcie podjęcia przed upływem 7 lat od daty wywłaszczenia prac związanych z powstaniem strefy izolacyjnej świadczy treść uchwały Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej N. z dnia [...] lutego 1957 r. w sprawie zatwierdzenia na 1957 r. Planu Inwestycyjnego przedstawionego przez Dyrektora Budowy osiedli robotniczych K. w § 1 pkt 3 powyższej uchwały została przewidziana kwota [...] tys. złotych na pas zieleni izolacyjnej w ramach tzw. urządzeń komunalnych. Jednocześnie organ wskazał, że wywłaszczeniem w tym okresie, tj. na początku lat 50-tych objęto szereg parceli o znacznym obszarze, na którym w pierwszej kolejności rozpoczęto realizacje kombinatu zgodnie z założeniami gospodarki planowej. Specyfiką celu wywłaszczenia nieruchomości położonych na tym terenie było stworzenie nowego miasta dla potrzeb kombinatu wraz z infrastrukturą, w skład której wchodziło również utworzenie strefy ochronnej pomiędzy hutą, a miastem. Ustalenie zatem ścisłych terminów rozpoczęcia i zakończenia realizacji strefy ochronnej jako etapu budowy przedmiotowej inwestycji, zważywszy na jej charakter nie jest możliwe. Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty na części działki nr [...] położonej w obr. [...] jed. ewid. N. m. K.. Na podstawie art.105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzono postępowanie o zwrot części działek nr: [...] obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. w granicach parcel l. kat: [...],[...],[...] M., wobec cofnięcia wniosku. W KW nr [...] ujawnione są parcele: l. kat: [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha M. stanowiące własność Skarbu Państwa. Działka nr [...] obr. [...] jed. ewid. N. m. K.(z podziału której powstała działka nr [...]) objęta KW [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Polskich Hut [...] w K., którego następcą prawnym jest [...] SA Oddział w K. Odnośnie części działki nr [...] oraz działek nr: [...],[...],[...],[...] obr. [...] jed. ewid. N. m. K. stanowiących część parcel l. kat. [...],[...],[...],[...],[...] M. zostanie wydana odrębna decyzja administracyjna. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, wnieśli w dniu J. D., A.P., T. K. podtrzymując żądanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Organ drugiej instancji – Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2006 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji przytoczył argumenty powołane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji uznając, że decyzja ta jest prawidłowa, a organ dopuścił wszystkie dowody pozwalające na ustalenia stanu faktycznego sprawy Skargę na tę decyzję wniosła J. D., a Wojewódzki Sad Administracyjny skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ administracji zaniechał ustalenia prawidłowego kręgu podmiotów, które winny brać udział w sprawie i w ogóle nie wszczął postępowania w sprawie. Zasada ogólna – czynnego udziału strony w postępowaniu została naruszona, ponieważ strony zostały pozbawione możliwości brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono im wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jeżeli organ odstępuje od tej zasady, co jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, winien podać przyczyny dla których odstąpił od zasady wyrażonej w art. § 1 art. 10 K.p.a. W aktach sprawy brak jest informacji w tym zakresie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że umorzono postępowanie w sprawie zwrotu części działek nr [...] i [...], gdyż działki posiadają nieuregulowany stan prawny. Stosownie do przepisów art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 140 ust. 1 i 142 u.g.n. należy przyjąć, że sprawa zwrotu nieruchomości zawiera dwa elementy: uregulowanie stosunków własnościowych wywłaszczonej nieruchomości przez jej restytucję do stanu prawnego z okresu przed wywłaszczeniem oraz rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu wypłaconego odszkodowania. Oznacza to, że organ nie może zaniechać ustalenia w toku prowadzonego postępowania, czy dana nieruchomość objęta wnioskiem może być zwrócona względnie nie, uprawnionym podmiotom. Nieuregulowany stan prawny działek objętych wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie uzasadnia umorzenia postępowania w tym zakresie. Dodatkowo organ nie wyjaśnił, czy objęte wnioskiem nieruchomości są w całości względnie tylko w części składnikiem strefy ochronnej (izolacyjnej) huty, a jeżeli tak to w jakiej części. Zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzje te zostały wydane bez należytego wyjaśnienia sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, i dlatego je uchylił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] SA w K., zaskarżając orzeczenie w pkt 1 opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania: art. 61 K.p.a. w związku z art. 73-74 K.p.a., art. 75, art. 78 K.p.a., art. 90 § 2 pkt 1 K.p.a. przez przyjęcie, iż nie wszystkie osoby będące stornami tego postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania przez organ administracyjny i przez to zostały pozbawione ochrony swoich interesów, jak również nie zostały poinformowane o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz art. 7 K.p.a. przez przyjęcie, iż organy administracji nie przeprowadziły prawidłowego postępowania dowodowego. Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Wydział II w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż po pierwsze Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał, które strony nie zostały zawiadomione, a te które brały udział w postępowaniu a nie zostały, zdaniem Sądu, poinformowane o okolicznościach faktycznych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw mogły przeglądać akta sprawy i zgłaszać dowody. Po drugie Sąd pierwszej instancji, według spółki, błędnie przyjął, że organy administracyjne w toku postępowania nie dokonały ustalenia, czy objęte wnioskiem o zwrot nieruchomości są w całości czy w części składnikiem strefy izolacyjnej Huty i powołując się na argumentację przyjętą przez organy administracyjne poparła ustalenia i dowody przedstawione przez organy administracyjne zarówno co do celu wywłaszczenia jak i terminów podejmowanych czynności. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył, w imieniu skarżącej J. D., pełnomocnik ustanowiony z urzędu, który wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 180 P.p.s.a. lub o oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu, nieopłaconej zarówno w całości jak i w części. Ponadto pełnomocnik podniósł, że podniesione przez skarżącego zarzuty nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej, która nie może być oparta tylko i wyłącznie na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to niedopuszczalne. Dlatego skarga kasacyjna nie spełnia wymogów i standardów z art. 176 P.p.s.a. i jako taka powinna podlegać odrzuceniu. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również Prezydent Miasta Krakowa przyłączając się do wniosków i wywodów w niej zawartych. Jednocześnie wskazał, iż umorzenie postępowania w stosunku do kilku działek nastąpiło z uwagi na cofnięcie wniosku o ich zwrot. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku zgłoszonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną J. D. o jej odrzucenie, z uwagi na niespełnienie wymogów formalnych. Wniosek ten nie jest trafny. Wprawdzie skarga kasacyjna nie przytacza samego przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ale formułuje zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zawiera również stosowne wnioski i uzasadnienie oraz spełnia wymagania pisma procesowego. Spełnia więc wymogi ustawowe skargi kasacyjnej. Natomiast zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej nie jest zasadny. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, którego przesłanki wskazane są enumeratywnie w § 2 art. 183. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do zmiany czy też precyzowania podstaw kasacyjnych. Nie posiada także uprawnień do ich uzupełniania. W związku z tym nawet gdy dostrzega naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji, ale w tym zakresie nie są sformułowane prawidłowo zarzuty, nie ma uprawnień do ustosunkowania się do tych naruszeń. Nie jest również dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak sformułowana aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Ponieważ skarga kasacyjna musi spełniać wysokie wymagania formalne i merytoryczne, wprowadzono obowiązek jej sporządzenia przez adwokata lub radcę prawnego. Ma to zapewnić odpowiedni jej poziom, bowiem od adwokata czy radcy prawnego można oczekiwać znajomości przepisów procedury obowiązującej w postępowaniu sądowym. W niniejszej sprawie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, iż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie Sądu, a nie akt administracyjny. W związku z tym zarzut naruszenia przepisów postępowania musi odnosić się do przepisów, które stosował Sąd. Natomiast Sąd Administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem procedurę przed tym Sądem regulują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli kasator chce skutecznie postawić Sądowi zarzut nieprawidłowego uznania naruszenia przepisów K.p.a. przez organ, to musi go powiązać z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed Sądem Administracyjnym pierwszej instancji. W niniejszej sprawie ani w postawach kasacji, ani w jej uzasadnieniu nie odniesiono się do żadnego z przepisów postępowania, co powoduje, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi nie może skutecznie dokonać oceny prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Z tych też względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej J. D. z urzędu, orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.