II SA/Kr 729/04

Sygn. akt II SA/ Kr 729/ 04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska ( spr.) Sędziowie : WSA Grażyna Jeżewska ( del. ) Asesor WSA Janusz Kasprzycki Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi R.J. i B.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [ ] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących R.J. i i B.J. kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia ........2004 r. znak: ............Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i art. 39 ust. 1, art. 42 ust. 1 i art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15 póz. 139 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R.J. i B.J. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia ..........2001 r. (nr ...........) orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną położonej przy ........na działkach ..........odmówił stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa decyzja z dnia ..........2001 r. stała się ostateczna w dniu 27 września 2001 r. R.J. i B.J. w dniu .........2003 r. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zarzucili, że wydano ją z rażącym naruszeniem prawa ponieważ zaliczono do projektu zagospodarowania terenu: część działki nr ......, która w planie zagospodarowania przestrzennego w ogóle nie była przeznaczona pod zabudowę oraz teren działki nr........... Ponadto zdaniem wnioskodawców naruszono miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego w strefie nr ........ poprzez przekroczenie lokalnego gabarytu oraz zakazu dominant, bezzasadnie podniesiono dolną granicę intensywności zabudowy netto ponad 0,7 oraz nie uwzględniono w chwili wydawania przedmiotowej decyzji, koncepcji urbanistycznej sporządzonej przez R.J. i B.J. w czasie starania się przez nich o decyzję wzizt. Wnioskodawcy podali, że o wadliwości przedmiotowej decyzji przesądził wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, a jego ocena prawna wiązała organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Kolegium po rozpatrzeniu sprawy podało, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od sformułowanej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej i może nastąpić tylko w przypadkach wyczerpująco określonych w ustawie, np. w art. 156 § 1 k.p.a. Organ przytoczył treść tego przepisu i wskazane w nim podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie w pierwszej kolejności rozważył przyczynę z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Taką nieważność przewiduje m.in. art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do jego treści, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając to na uwadze organ nie uznał za zasadny zarzut naruszenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego "poprzez przekroczenie lokalnego gabarytu oraz zakazu dominant". Organ ustalił w tym zakresie, że w czasie wydania przedmiotowej decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta K. nr ......z dnia .......1994 r.,................), który przewidywał w strefie polityki przestrzennej nr ......... przebiegającej przez teren inwestycji (tj. działki nr..........) zakaz przekraczania gabarytu lokalnego i wznoszenia dominant (§ 53 ust. 5 cyt. uchwały). Zakaz ten został zamieszczony w treści przedmiotowej decyzji wzizt (załącznik nr 2 do decyzji) jako warunek realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Zatem nie mogło być mowy o naruszeniu miejscowego planu w wskazanym zakresie. Nie stanowił naruszenia tego planu także znajdujący się w decyzji wzizt zapis ustalający wskaźnik intensywności zabudowy od 0,7 do 0,85. Podniesienie dolnej granicy intensywności zabudowy do 0,7 wynikało z treści § 55 ust. 2 pkt 1 b cytowanej uchwały. Teren inwestycji położony był w obszarze M3 i przebiegała przez niego strefa polityki przestrzennej oznaczona nr ........... W strefie tej w obszarach M 3 dolną granicę intensywności netto podniesiono właśnie do 0,7, dopuszczając realizację zabudowy jako wielorodzinnej. Ponadto Kolegium stwierdziło, że zamierzenie inwestycyjne miało być realizowane na terenie znajdującym się w obszarze oznaczonym symbolem M 3, którego podstawowym przeznaczeniem gruntów była zabudowa mieszkaniowa z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, o wysokości maksymalnej do 13 m nad poziom terenu o intensywności zabudowy (netto) 0,4 do 0,85 liczonej w granicach projektu zagospodarowania działki (§18 cytowanej uchwały). Mając to na uwadze oraz fakt, że teren inwestycji objęty był opisaną wyżej strefą nr ......., organ ocenił, że zamierzenie polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną odpowiadało podstawowemu przeznaczeniu terenu i uwzględniało zakazy i nakazy obowiązujące w przebiegających przez teren inwestycji strefach polityki przestrzennej. Ponadto w zaskarżonej decyzji uwzględniono także fakt, iż niewielki pas działki nr ......... (o szerokości ok. 4 m przyległy do ul. .....) leżał w obszarze oznaczonym jako obszar Tras Komunikacyjnych, którego podstawowym przeznaczeniem była m. in. budowa autostrad, dróg ekspresowych, ulic głównych ruchu przyspieszonego, ulic głównych, ulic zbiorczych i ulic lokalnych, ciągów pieszo-jezdnych, ciągów dla komunikacji pieszej i rowerowej. W związku z powyższym ta część działki została wyłączona z możliwości zabudowy obiektami kubaturowymi (załącznik nr 1 - mapa, na której wyznaczono granice terenu inwestycji i na której dodatkowo zaznaczono linie, od których w przepisanych prawem odległościach mogą być lokalizowane obiekty kubaturowe). Mając na uwadze powyższe, Kolegium nie dopatrzyło się też rażącego naruszenia prawa w pozostałych elementach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców dotyczących zaliczenia do projektu zagospodarowania terenu części określonych działek, organ stwierdził, że ponieważ na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie sporządza się projektu zagospodarowania terenu, to organ wydając decyzję wzizt nie mógł naruszyć prawa w tym zakresie. Wspomniany projekt zagospodarowania terenu sporządza się dopiero w oparciu o ustalenia decyzji wizt (art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji). Kolegium dodało, że wnioskodawcy prawdopodobnie mylili pojęcie projektu zagospodarowania terenu, w którym oznacza się w sposób szczegółowy różne elementy zagospodarowania terenu, z wyznaczeniem w decyzji wzizt linii rozgraniczających teren inwestycji. Te zostały w przedmiotowej decyzji wyznaczone prawidłowo z wskazaniem, że w części działki .......położonej w obszarze Tras Komunikacyjnych, nie było możliwe lokalizowanie obiektów kubaturowych. Oceniając kolejny zarzut Kolegium stwierdziło, że organ wydając przedmiotową decyzję nie miał obowiązku odnosić się do koncepcji urbanistycznych przedstawianych w innych postępowaniach. Tego rodzaju obowiązek nie wynikał z żadnego przepisu prawa. Kolegium nie zgodziło się z stwierdzeniem, że o wadliwości przedmiotowej decyzji przesądził wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2003 r. i że wyrażona w nim ocena prawna wiązała Kolegium. Wyrok ten dotyczył decyzji Wojewody ............ zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R.J. i B.J. podtrzymali zarzuty przedstawione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, dodatkowo podnosząc, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie brali udziału wszyscy współwłaściciele działki nr ...... Za stronę uznano natomiast Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, które władało wyłącznie kolektorem znajdującym się pod powierzchnią przedmiotowej działki a nie działką nr ....... Decyzją z dnia .......2004 r. znak.........., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art.157 § 1 i 2 k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust.1, art. 42 ust. 1 i art. 46a ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 póz. 139), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja z dnia .........2004 r. była prawidłowa i wyczerpująco wyjaśniała podniesione przez wnioskodawców zarzuty. W związku z tym Kolegium podzieliło w całości ustalenia i wyjaśnienia stanu prawnego dokonane w badanej decyzji. W skardze na powyższą decyzję R.J. i B.J. wnieśli o jej uchylenie w całości, stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia ........2001 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, podtrzymując wcześniej złożone zarzuty. W piśmie procesowym z dnia .........2004 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 25 póz. 133 ze zm.). Podali, że rozporządzenie to obowiązywało w czasie starania się o decyzje wzizt przez inwestora. Wskazywało ono, że konieczne i niezbędne dla wydania decyzji wzizt było sporządzenie mapy dla celów projektowych obejmującej obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a organ to pominął W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, powtarzając motywy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodatkowo wyjaśnił, że to inwestor określa w we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu teren inwestycji. Właściwy zaś organ nie ma podstaw i powodów do rozdzielania go na dwie części. Uczestnik postępowania ........Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w piśmie procesowym z dnia .........2005 r. poinformowało, że zaprojektowany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. ........z dnia..........2001 r., ustalającą wzizt dla inwestycji .........TBS w K. na działkach nr......., budynek o adresie: .......został wybudowany i oddany do użytkowania Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozważania należy rozpocząć od ogólniejszej uwagi , iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w tym przepisie. Sąd podziela szczegółowo uzasadnione stanowisko organu, iż kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest nieważna z mocy samego prawa ( art.156 par.1 pkt 7). W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy decyzja z dnia.........2001 r wydana została z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), względnie , czy została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie(pkt 4). Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, że rażące naruszenie prawa oznacza oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Podstawą prawną kwestionowanej decyzji był przepis art.42 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowił on , że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Podnieść w związku z tym należy, ze decyzja z dnia........2001 r ustaliła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną jedynie na działkach nr ......... gdy tymczasem doprowadzenie mediów przewidziano na działkach ........... Pominięcie tych działek stanowi o wadliwości decyzji , jednakże mając na uwadze wyżej przedstawione rozumienie rażącego naruszenia prawa, nie można uznać, aby naruszenie to spełniało przesłankę z pkt 2 art. 156 par.1 kpa. Zauważyć nadto pozostaje, że organ nie ustosunkował się do zarzutu skarżących, iż w kwestionowanej decyzji do terenu inwestycji błędnie zaliczono działkę nr .......... Wniosek inwestora dotyczył ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek.......... Jako granice terenu inwestycji inwestor wymienił działki nr ............. W koncepcji urbanistyczno-architektonicznej przedłożonej organowi przy wniosku podano, że budynek ma być zlokalizowany na działkach nr ........oraz, że "budynek usytuowano wzdłuż działki..., a teren rekreacyjny z zielenią i placem zabaw znajduje się w pn części działki, oddzielonej poprzez pas kanalizacji". Z załącznika graficznego decyzji, przedstawiającego linie rozgraniczające teren inwestycji, zgodnego z rysunkami znajdującymi się w przedłożonej przez inwestora koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, wynika, że ustalone przez organ linie rozgraniczające teren inwestycji tworzą 2 odrębne, nie połączone ze sobą obszary; jeden - obejmujący działkę nr ........oraz drugi - obejmujący działkę nr ..... . Obszary te oddzielone są od siebie działką nr ...... (na niej zlokalizowany jest kolektor sanitarny), znajdującą się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji w taki sposób jest wadliwe. Linie rozgraniczające teren inwestycji mają bowiem określać jeden zamknięty obszar. Teren inwestycji, w rozumieniu przepisu art.41 ust.1 pkt 7 ustawy, nie może składać się z kilku nie połączonych ze sobą obszarów. Z przepisu art.42 ustawy wprost wynika , że decyzja dotyczy jednego terenu. Do identycznego wniosku prowadzi również analiza przepisu art. 41 ust. 1 ustawy. Granice terenu inwestycji muszą obejmować jeden zwarty obszar, gdyż tylko dla takiego można prawidłowo określić funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu . Skoro decyzja wzizt ustala warunki dla konkretnej inwestycji, to określenie przez inwestora funkcji i sposobu zagospodarowania terenu dla tej inwestycji musi obejmować przedstawienie sposobu korzystania z wszystkich elementów terenu związanych z tą inwestycją. Niedopuszczalne jest przecież oddzielenie sposobu korzystania z terenu, na którym planuje się usytuowanie budynku wielorodzinnego od sposobu korzystania z terenu, na którym ma być zlokalizowany plac zabaw związany z tym budynkiem, gdy między tymi terenami nie ma żadnej łączności, gdyż są przedzielone działką nr ......... Zdaniem Sądu opisana wyżej wadliwość decyzji ma charakter rażącego naruszenia prawa. Przepis art.42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest jasny: mówi o terenie w liczbie pojedynczej. Dlatego też w niniejszej sprawie naruszenie prawa jest oczywiste. Na pierwszy rzut oka widać sprzeczność między rozstrzygnięciem (przedstawieniem w załączniku graficznym do decyzji dwóch terenów inwestycji), a przepisem art. 42 ustawy stanowiącym jego podstawę prawną (mówiącym o wydaniu decyzji dotyczącej jednego terenu). Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że powodem takiego właśnie określenia granic terenu przez inwestora i linii rozgraniczających teren inwestycji przez organ , było objęcie decyzją jak największej powierzchni terenu, co było istotne ze względu na współczynnik intensywności zabudowy. W tym miejscu należy podnieść i to, że jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych wypisach z rejestru gruntów, działka nr ...... ma kilkudziesięciu współwłaścicieli. W przypadku włączenia tej działki do terenu inwestycji, konieczność ich udziału w sprawie była oczywista. Osoby te nie brały udziału w sprawie. Z zasady stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Skoro jednak ustalono warunek odbioru ścieków do kolektora znajdującego się na działce nr ..... (w decyzji nie wymieniono numeru tej działki) , to i tak współwłaścicielom tej działki przysługiwał status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Osoby te nie brały również udziału w przedmiotowym postępowaniu, a stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich stron nie stanowi jednakże przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Może stwarzać podstawę do wznowienia postępowania. Reasumując uznać należy, że kwestionowana decyzja z dnia.........2001 r rażąco narusza przepis art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym Dlatego też na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 a i b ppsa orzeczono jak w sentencji.