II OSK 316/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Sp. z o. o. w W. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 717/05 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi kasacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...] po rozpoznaniu odwołania M. M. od decyzji Burmistrza Krynicy Zdroju z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a., w związku z art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wywodził, że decyzją ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego – stacji bazowej telefonii cyfrowej "[...]" Nr [...] [...] i Nr [...] – na działce nr [...] w M. W.. W skład stacji wchodzi wieża 42 m z 6 antenami sektorowymi [...] i [...] oraz 2 antenami radiolinii, kontener bazowy oraz ogrodzenie. Anteny zawieszone są na wysokości od 33,5 m do 39,5 m n.p.t. Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Agencji Mienia Wojskowego, działka nr [...] własność Skarbu Państwa w P., działka nr [...] własność Skarbu Państwa w M. W.oraz działka nr [...] własność M. M. w K.. Wnioskodawca przedstawił Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (opracowanie: kwiecień 2004 r.), zgodnie z którym projektowana stacja nie wywoła żadnych ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich, bowiem maksymalny zasięg promieniowania o ponadnormatywnej gęstości mocy (>0,1 W/m2) wystąpi na wysokości od 32,16m do 39,5m n.p.t. i w odległości nieprzekraczającej 23,30 m od anteny. Zasięg promieniowania przekracza nieznacznie tylko granicę działki Skarbu Państwa (PGL) nr 79/2/201/2 w K., a poza tym zamyka się w granicach działki nr [...]. Promieniowanie ponadnormatywne na określonych wyżej wysokościach i odległościach od anten ma zatem miejsce w przestrzeni niedostępnej dla człowieka i zwierząt. Jak ocenia Raport, projektowana stacja spełnia wymagania ochrony środowiska i nie wymaga utworzenia strefy ograniczonego użytkowania. Od decyzji wniosła odwołanie M. M. wnosząc o uchylenie decyzji, bowiem jej działka (nr [...] w K.) graniczy z działką nr [...] w M. W.. Skarżąca podnosiła mogące wystąpić szkodliwości oddziaływania stacji, wywodząc, że teoretyczne wyliczenia zasięgu promieniowania nie są wiarygodne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu stwierdziło, że analiza usytuowania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej oraz innych zgromadzonych w sprawie dowodów: kopii map ewidencyjnych wskazujących położenie Stacji w sąsiedztwie przyległych działek, wniosków "Raportu o oddziaływaniu na środowisko", uzyskanych przez organ uzgodnień, w tym: Wojewody Małopolskiego w zakresie ochrony środowiska, Marszałka Województwa Małopolskiego, Zarządu Powiatu Nowosądeckiego, Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody wskazuje, że faktycznie uciążliwość stacji nie stwarza żadnego zagrożenia dla przyległych nieruchomości. Podniesiono, że działka nr [...] w K., stanowiąca własność M. M., położona jest w odległości ok. 80m od projektowanego masztu stacji bazowej, zaś wykazany w "Raporcie" maksymalny zasięg promieniowania (o ponadnormatywnej gęstości mocy) nie przekracza 24m i w dodatku ma miejsce na wysokości ponad 30m n.p.t. Dom mieszkalny M. M. jest oddalony od stacji ok. 470m. Kolegium stwierdziło zatem, że słusznie postąpił organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji nie zaliczając M. M. do podmiotów posiadających przymiot strony. Postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że M. M. nie wykazała istnienia żadnego interesu prawnego opartego na określonym przepisie materialnoprawnym. Nie wykazała także interesu faktycznego. Z tych przyczyn umorzono postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 717/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego oparło na trzech podstawach, tj. na ustaleniu, że projektowany maszt stacji bazowej położony jest w odległości ok. 80m od należącej do skarżącej działki nr [...] w K., na stwierdzeniu, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób planowana inwestycja może wpływać na jej prawa i obowiązki, tj. nie wykazał swojego interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu oraz – po trzecie – na analizie raportu oddziaływania na środowisko projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, z którego wynika, że maksymalny zasięg promieniowania (o ponadnormatywnej gęstości mocy) nie przekracza 24m i ma miejsce na wysokości ponad 30m n.p.t, gdy tymczasem dom mieszkalny M. M. jest oddalony od stacji ok. 470m. Sąd wywodził, że organ obowiązany jest ustalić interes prawny jednostki na podstawie przepisów prawa. Z tego względu odmowa uznania przymiotu strony postępowania z tego powodu, że odwołująca nie wykazała, w jaki sposób planowana inwestycja może wpłynąć na jej prawa i obowiązki, nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W odniesieniu do argumentacji, że skarżąca nie jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego z tego powodu, że projektowany maszt stacji bazowej położony jest w odległości ok. 80m od należącej do skarżącej działki nr [...] w K., Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście należy uznać , że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, status stron postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozważać zwłaszcza w stosunku do właścicieli lub użytkowników wieczyści sąsiednich działek. Nie ma podstaw do tego, aby twierdzić, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym lokalizacji inwestycji celu publicznego) są tylko i wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nie ma również podstaw do tego, aby twierdzić, że wszyscy właściciele lub użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji są stronami postępowania administracyjnego o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Związki interesu prawnego z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej należy badać na gruncie każdego indywidualnego przypadku. Art. 54 pkt 2d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidujący obowiązek określenia w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zapewniał ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także mógł stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania ich interesu prawnego w każdym indywidualnym przypadku w zależności od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Sąd podkreślił, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do twierdzenia, aby Kolegium zbadało z należytą starannością czy postępowanie w sprawie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku skarżącej. Z samego tylko faktu, że z raportu oddziaływania na środowisko projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wynika, że maksymalny zasięg promieniowania (o ponadnormatywnej gęstości mocy) nie przekracza 24m i ma miejsce na wysokości ponad 30m n.p.t., gdy tymczasem dom mieszkalny M. M. jest oddalony od stacji ok. 470m, nie można wysnuwać generalnego wniosku, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie dotyczy interesu prawnego skarżącej. Sąd wywodził, że źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są zasadniczo normy prawa materialnego, z których wynikają prawa do nieruchomości (zasadniczo prawa rzeczowe). Stąd też jako strony postępowania administracyjnego kwalifikuje się osoby mające tytuły prawne do nieruchomości znajdujących się w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Oddziaływanie to jednak nie wyczerpuje się na kwestiach związanych z wpływem na środowisko planowanej inwestycji, lecz może dotyczyć wszelkiego rodzaju wpływu inwestycji na wykonywanie praw do nieruchomości. Jest oczywiste, że stwierdzenie przez organ okoliczności, że inwestycja oddziałuje na sposób realizacji prawa własności daje osobom legitymującym się tym prawem status strony postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a zwłaszcza z wniosku inwestora wynika, że projektowana inwestycja składa się z wieży stalowej o wysokości ok. 42 m posadowionej na betonowych blokach, kontenera posadowionego na konstrukcji wieży oraz będzie zajmowała teren około 225m² na działce nr [...] w M.. Okoliczności powyższych związanych z gabarytami przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy nie rozważał w kontekście oceny związków interesu prawnego właścicielki działki nr [...] w K. z postępowaniem w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – stacji bazowej telefonii cyfrowej "[...]" Nr [...] i Nr [...] – na działce nr [...] w M. W.. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej kierunku wskazuje, że zaskarżone rozstrzygnięcie o charakterze procesowym zostało wydane przedwcześnie. Dopiero zbadanie związku interesu prawnego skarżącej jako właścicielki działki, która znajduje się w sąsiedztwie terenu inwestycji, da podstawę do oceny dopuszczalności skutecznego złożenia przez nią odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy obejmujący kserokopie map ewidencyjnych nie może stanowić podstawy ustaleń w sprawie, gdyż załączniki graficzne do decyzji organu pierwszej instancji, jak i załączniki graficzne do wniosku inwestora nie zostały podpisane przez odpowiednio: organ wydający decyzję i wnioskodawcę. Zdaniem Sądu w razie wniesienia odwołania przez podmiot, który nie ma statusu strony nie może prowadzić do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, a powinno przybrać formę postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Za taką wykładnią przemawia to, że w razie złożenia odwołania przez wiele podmiotów, w tym również podmiotów nie mających przymiotu strony postępowania. Nie można bowiem przyjąć, że jest tyle spraw administracyjnych ile złożono odwołań od decyzji organu pierwszej instancji. Jeżeli zatem na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania administracyjnego sprawa administracyjna zostaje przekazana do rozpoznania organowi drugiej instancji, nie można przyjąć bezprzedmiotowości postępowania drugiej instancji i w związku z tym nie ma podstaw do jego umorzenia nawet wtedy, gdy pozostałe osoby składające odwołania od decyzji nie mają przymiotu strony. Przyjęcie dopuszczalności umorzenia postępowania drugiej instancji w takiej sytuacji uniemożliwiałoby podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji pomimo złożenia środka prawnego przez stronę postępowania, co z punktu widzenia istoty i zasad procedury administracyjnej jest nie do zaakceptowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...]. Od wyroku zostały złożone skargi kasacyjne. Skargę kasacyjną wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy – przez wadliwą wykładnię art. 53 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że zachodzą podstawy do traktowania M. M. jako strony w sprawie podczas, gdy w przepisanym terminie w związku z obwieszczeniem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie podnosiła zarzutów dotyczących planowanej inwestycji; - niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez odmowę uznania, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a gdyby Sąd nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, innemu Sądowi, 2) zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Od wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną wykładnię art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że organ nie wykazał braku interesu prawnego skarżącej w tym postępowaniu oraz przyjęciu, że organ nie wykazał, że planowana inwestycja nie pozostaje z tym interesem w kolizji a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku stwierdzenia, że odwołanie nie pochodzi od strony nie wydaje się decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, lecz należy stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w postępowaniu uzupełniającym podjęło czynności w celu ustalenia kręgu podmiotowego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego: stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] K. Nr [...] i Nr [...] na działce ew. nr [...] w M. W.. Zwróciło się do organu I instancji o dostarczenie dodatkowych materiałów: uwierzytelnionych kopii map ewidencyjnych dla wszystkich działek sąsiadujących z działką na której planowana była inwestycja oraz innych działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji wraz z odpisem z rejestru gruntów. Zwróciło się też o udostępnienie raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko celem ustalenia zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji w kontekście ustalenia stron postępowania. Odmawiając przyznania przymiotu strony M. M., Kolegium oparło się o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, ale nie wyłącznie. Nie można uznać za zasadną ocenę Sądu, że materiał zgromadzony w aktach sprawy nie może stanowić podstawy dokonania ustaleń. Odmowa przyznania przymiotu strony M. M. została oparta na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego przez jego błędną wykładnię w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest zasadny. Art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie nie stanowi samoistnej normy prawnej. Art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego musi zawsze być interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w ustawach szczególnych. Taką normą prawną jest art. 6 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi: "Każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Art. 6 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje interes prawny właścicielowi działki przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Tak określony interes prawny nie zostaje ograniczony w zakresie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Wynika to wprost z regulacji art. 54 ust. 2 lit. d powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Art 53 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera regulacji materialnoprawnej ograniczającej zakres obrony interesu prawnego, a wyłącznie jest regulacją formy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o wydanych postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie. Z regulacji art. 53 ust. 1 powołanej ustawy nie można wyprowadzić ograniczenia interesu prawnego właścicieli sąsiednich działek. Nie jest zasadne uzasadnienie braku interesu prawnego M. M. ze względu na niepodniesienie w trakcie postępowania zarzutów dotyczących planowanej inwestycji. Takiego warunku materialnoprawnego art. 53 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza. Art. 53 ust. 6 tej ustawy przyjmuje jedynie ograniczenia w zakresie prawa odwołania, przez wprowadzenie wymogów co do treści odwołania. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, który oparty został na błędnej wykładni art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, a nie wprowadza ograniczenia przesłanką naruszenia interesu prawnego. Jak wskazano z art. 6 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika przyznanie ochrony interesu prawnego właścicielom sąsiednich działek, a przepisy szczególne tej ustawy nie wprowadzają ograniczenia zakresu ochrony tego interesu prawnego. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do podstaw prawnych przyznania interesu prawnego skarżącej M. M.. Wyłączało to dopuszczalność umorzenia postępowania odwoławczego z powodu braku legitymacji do złożenia odwołania. Organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę lokalizacji inwestycji celu publicznego: stacji bazowej telefonii cyfrowej "[...] K." Nr [...] i Nr [...] na działce nr [...] w M. W.". Zasadne są zarzuty co do wadliwego stanowiska Sądu w zakresie niedopuszczalności wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu braku legitymacji do wniesienia odwołania. Sąd przeprowadził błędną wykładnię art. 134 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty. Wykładnia przepisów prawa procesowego oparta na dopuszczalności ustalenia interesu prawnego poza formami procesowymi gwarantującymi prawo do obrony, prawo do wysłuchania, narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zaskarżony wyrok, pomimo wadliwego uzasadnienia w części dotyczącej formy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze w razie braku legitymacji wnoszącego odwołanie, odpowiada prawu. Z tego względu, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.