II SA/Lu 694/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz Prezydenta Miasta kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 694/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty umorzono postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek J. S.-K. z dnia 5 listopada 2004 r. w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. B. (działka nr 1/8 o pow. 4902 m kw.) będącej własnością gminy L. Organ wskazał, iż podstawą nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa pod zasób gruntów nieruchomości była umowa sprzedaży, zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [...] Rep. [...]. Wniosek o nabycie działki przez Skarb Państwa złożyła właścicielka J. S.-K, dołączając zaświadczenie lekarskie wskazujące na zły stan jej zdrowia. Nabycie poprzedzone zostało wydaniem decyzji przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...], orzekającej o nabyciu przedmiotowej działki, za zgodą dotychczasowej właścicielki, na cele budownictwa mieszkaniowego - wielorodzinnego na podstawie art. 50 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Następnie Wojewoda, decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność ww. decyzji. Decyzja Wojewody została, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta, utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. J. S.-K. pierwszy wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożyła w dniu 10 października 1998 r., Postępowanie zostało jednak umorzone po stwierdzeniu braku podstaw do ubiegania się o zwrot, a decyzja o umorzeniu postępowania została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] nr [...]. Skarżąca w dniu 24 maja 2004 r. aktem notarialnym oświadczyła o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego przed notariuszem z dniu [...], powołując się na błąd dotyczący jej przekonania o obowiązku sprzedaży przedmiotowej działki. Zwrotu powyższej nieruchomości dotyczył także ponowny wniosek J. S.-K. z dnia 5 listopada 2004 r., złożony do Prezydenta Miasta. Organ pierwszej instancji, działając w ramach przekazania sprawy do załatwienia przez Wojewodę, jako powód umorzenia wskazał bezprzedmiotowość postępowania, wynikającą z braku podstawy prawnej do ubiegania się o zwrot nieruchomości, nabytej przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej. Organ powołał się na treść ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 141, poz. 1492 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), które w jego ocenie traktują wywłaszczenie jako instytucję stosowaną wówczas, gdy nie jest możliwe nabycie praw do nieruchomości w drodze umowy. W sytuacji gdy zwarta została umowa, a do jej zawarcia doszło na wniosek skarżącej, nie ma podstaw do potraktowania nabycia przedmiotowej nieruchomości jako wywłaszczenia. Organ dokonał analizy aktualnego brzmienia art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując, iż nie stosuje się on do nabycia nieruchomości w drodze umowy, m. in. z tego powodu, że nie może być mowy o wymuszeniu takiego nabycia. Organ wskazał także na brak tego trybu wywłaszczania, który stosowany był na gruncie art. 6 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 17, poz. 70 ze zm.). Rozumowanie powyższe stanowi podstawę do przyjęcia, iż wnioskodawczyni nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym i uzasadnia umorzenie postępowania na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. J. S.-K. w odwołaniu od tej decyzji wniosła o jej uchylenie w całości i o orzeczenie zgodnie z wnioskiem lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 oraz art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym nowela z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. nr 141, poz. 1492). W uzasadnieniu wskazano, iż organ nie uwzględnił powyższej nowelizacji odnośnie do dodanego pkt 3 w art. 216 ust. 2 ustawy oraz pkt 3b w art. 4 tej ustawy. W tym ostatnim bowiem określono, iż w ramach nabywania nieruchomości mieści się dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości, natomiast ten pierwszy określa, iż rozdział 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa. Oznacza to, iż odpowiednie stosowanie obejmuje właśnie nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa w drodze umowy. W odwołaniu dokonano także analizy treści art. 216 ust. 2 pkt 3, z którego wynika, iż regulacja art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 8, art. 13, art. 16 ust. 3 oraz art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dotyczy całej gospodarki nieruchomościami, a więc także sytuacji, która związana jest z treścią przedmiotowego wniosku. Treść odwołania odnosi się także do poprzednich etapów postępowania oraz do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. (SK 22/01, OTK 2001/7/216), co w ocenie strony odwołującej się prowadzi do wniosku, iż zwrotem nieruchomości objęte zostały w świetle aktualnego stanu prawnego także nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej. Wojewoda decyzją z dnia [...] nr [...], powołując się na art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ po dokonaniu analizy treści art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż zachodzi potrzeba zbadania zasadności przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m. in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W związku z tym zdaniem organu, każde nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie przewidzianym tą ustawą daje byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy możliwość ubiegania się o jej zwrot na zasadach określonych w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Twierdzenie takie oznacza, iż strona ma prawo żądania zwrotu nieruchomości, co powoduje, że organ I instancji umarzając postępowanie naruszył treść art. 105 § 1 K.p.a., gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w całości przez organ I instancji, pod kątem merytorycznego rozpoznania wniosku. Wykazane zaś przez organ odwoławczy błędu nie mogą być naprawione w postępowaniu odwoławczym, zatem zasadne było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skierował Prezydent Miasta. Zarzucając jej naruszenie art. 136 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 K.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Z twierdzeń strony skarżącej wynika, iż w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca przymusowe nabycie nieruchomości. Zbycie działki było całkowicie dobrowolne, a inicjatorem zawarcia umowy był sama właścicielka. W związku z powyższym nie należy stosować przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w całości. Zdaniem skarżącego postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo z wyjaśnieniem wszystkich okoliczności. Organ I instancji przeprowadził wizję w terenie, a wydanie decyzji poprzedził przeprowadzeniem trzech rozpraw administracyjnych. Postępowanie wyjaśniającego zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy nie wymagający uzupełnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi, organ wyjaśnił, że uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ kierował się zasadą dwuinstancyjności, zgodnie z którą strona ma prawo do dwukrotnego rozstrzygnięcia merytorycznego w swojej sprawie. O oddalenie skargi wniosła również J. S.-K., reprezentowana przez adwokata wskazując na bezzasadność zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej i dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę ww. rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), którego naruszenia zdaniem Sądu dopuścił się organ, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Z powyższego przepisu wynika zatem, iż Wojewoda mógł wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdyby Starosta nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo gdyby postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. niewłaściwie przeprowadzono lub w ogóle pominięto określone i właściwe dla danego postępowania czynności w sprawie mające wpływ na ustalenia stanu faktycznego lub stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu). Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez ten organ, co oznacza, że nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność przeprowadzenia jednego lub kilku dowodów np. przesłuchanie świadka czy analizy dokumentu mieści się w kompetencji organu odwoławczego i obowiązany jest on ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Podkreślenia wymaga, że odmienna ocena prawna przedstawionego przez organ I instancji materiału nie uprawnia organu odwoławczego do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W takiej sytuacji, organ odwoławczy ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości tego organu co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 K.p.a. Zaznaczyć należy, iż stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. Nie należy do takich okoliczności wskazana w zaskarżonej decyzji konieczność zbadania zaistnienia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem w istocie dotyczy to wykładni podnoszonych w decyzji pierwszoinstancyjnej oraz w odwołaniu od niej przepisów, a nie okoliczności faktycznych sprawy. Skoro zatem organ odwoławczy nie wskazał jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte jak również w toku rozpatrywania sprawy nie wystąpiły zmiany okoliczności faktycznych lub podstaw prawnych, to bezpodstawne było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy nie może zapominać, iż zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed pierwszą instancją w wyniku której może stwierdzić, że organ I instancji nie dysponował niezbędnymi dowodami i nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich uzyskania, co oznacza, że w istocie brak było rozpoznania sprawy w I instancji i co najważniejsze takiej wadliwości postępowania organ odwoławczy nie może konwalidować. W innym przypadku organ odwoławczy może stwierdzić, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone lecz wymaga ono uzupełnienia. W takiej sytuacji organ odwoławczy jest obowiązany przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Dodatkowe postępowanie dowodowe z całą pewnością mieści się w ramach postępowania odwoławczego, gdyż zasadą - jak już wskazano - powinno być merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Istotą postępowania odwoławczego jest to, iż rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym stwarza organowi II instancji wszelkie możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem I instancji. Organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 K.p.a. (patrz: wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99 – ONSAPiUS 2000, nr 9, poz. 338). Ustawodawca powierzając organowi odwoławczemu kompetencję do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego dążył do uniknięcia wysoce prawdopodobnej sytuacji w której organ I instancji, któremu organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia będzie dążył do tego, aby postępowanie to w możliwie najmniejszym stopniu potwierdziło wątpliwości związane z jego uchyloną decyzją Organ odwoławczy winien pamiętać, iż jego kompetencje w postępowaniu odwoławczym nie ograniczają się do kontroli legalności decyzji pierwszoinstancyjnych. Wniesienie odwołania od takiej decyzji powoduje bowiem dewolucję kompetencji do załatwienia sprawy, a to oznacza, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji jest przede wszystkim instancją merytoryczną. Wojewoda, który mimo przeprowadzenia kilku rozpraw administracyjnych (które są formą postępowania wyjaśniającego) i dysponowania wiedzą o wnikliwie ustalonym stanie faktycznym uchyla się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty na gruncie art. 138 § 1 K.p.a. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, dopuszcza się również obrazy art. 12 § 1 K.p.a. nakazującego organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prawa, dążącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy, który z jednej strony kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, natomiast z drugiej akceptuje ustalony stan faktyczny nie wskazując co organ pominął lub czego nie ustalił, narusza treść art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto do wydania decyzji odwoławczej o kasacyjnym charakterze nie wystarcza jedynie przywołanie treści art. 138 § 2 K.p.a. jako jej proceduralnej podstawy. Zasadność jej wydania powinna wynikać z treści uzasadnienia, które winno bezspornie wskazywać, iż podjęte rozstrzygnięcie odpowiada celowi, jakiemu ma służyć decyzja kasacyjna w świetle przepisów prawa. Należy pamiętać, iż ustawową przesłanką jest konieczność "przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Również "wskazanie okoliczności", o których mowa w zdaniu ostatnim art. 138 § 2 K.p.a., może odnosić się jedynie do postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczalne w tym względzie jest formułowanie zwrotów zawierających polecenie wydania przez organ I instancji określonego rozstrzygnięcia. Nie jest natomiast składnikiem postępowania wyjaśniającego wskazana w zaskarżonej decyzji konieczność zbadania zaistnienia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wiąże się ona bezpośrednio z wykładnią normujących kwestię zwrotu nieruchomości przepisów, a nie okoliczności faktycznych sprawy. Podsumowując, jeżeli organ odwoławczy uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie – do stwierdzenia, że dana okoliczność – również bez jej podania – wymaga udowodnienia, lecz winien podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa się nieprzydatne lub niewystarczające, i wskazać, co postępowanie dowodowe powinno wyjaśnić. Nieuzasadnione są również twierdzenia organu odwoławczego, iż wydając zaskarżone rozstrzygnięcie kierował się zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ta kodeksowa zasada mająca również odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji RP stanowi po pierwsze prawo zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji, po drugie obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy i po trzecie samodzielność rozstrzygania sprawy przez organ I instancji w stosunku do organu II instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się zatem do rozpatrzenia wszystkich żądań strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swej decyzji, a nie wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji i zasadności argumentów podniesionych w stosunku do tego rozstrzygnięcia. Przy czym należy pamiętać aby rozstrzygnięcia organów obu instancji były poprzedzone stosownym postępowaniem. Właśnie w tym kontekście należy upatrywać realizację zasady dwuinstancyjności. Zatem niedopuszczalne jest merytoryczne rozstrzyganie o sprawie wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie nie zostało w ogóle lub w wystarczającym stopniu przeprowadzone przez organ I instancji. Słusznie twierdzi organ odwoławczy, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, uznając postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie. Jednakże wydanie decyzji zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy. W tym kontekście przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, którego w ogóle nie przeprowadził organ I instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Natomiast gdy organ umarzając postępowanie najpierw przeprowadzi postępowanie wyjaśniające ustalając bezsporny stan faktyczny, nie można mówić o braku kompetencji organu odwoławczego do merytorycznego załatwienia sprawy. Ponieważ Wojewoda w swej decyzji kasacyjnej nie wskazał, iż zachodzą przesłanki wymienione w art. 138 § 2 K.p.a., należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji uzasadnia treść art. 200 powyższej ustawy. Ubocznie należy wskazać, iż Sąd Administracyjny nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Uchylając zatem decyzję kasacyjną organu odwoławczego, z wyżej omówionych przyczyn, nie jest uprawniony do wydania wiążących wskazań co do treści merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.