IV SA/Wa 984/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednie do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej Z. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 984/07 Uzasadnienie W dniu [...] czerwca 2004 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i "Modernizacji Rolnictwa w M. wpłynął wniosek Z. W. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w stosunku do działek o łącznej pow. 2,99 ha, położonych w województwie mazowieckim w powiecie [...] w gminie [...] w obrębie ewidencyjnym [...] i [...] nr [...] o: 1) nr [...] o pow. 0,48 ha, oznaczonej "A", na której zadeklarowano uprawę żyta, 2) nr [...] o łącznej pow. 1,62 ha, składającej się z części oznaczonych: a) "B", o pow. 0,22 ha, na której zadeklarowano uprawę żyta, b) "C", o pow. 0,30 ha, na której zadeklarowano łąkę, c) "D", o pow. 0,10 ha, na której zadeklarowano ugór, d) "E", o pow. 0,68 ha, na której zadeklarowano uprawę żyta, e) "F", o pow. 0,32 ha, na której zadeklarowano pastwisko, 3) nr [...] o pow. 0,27 ha, oznaczonej "G", na której zadeklarowano na uprawę żyta 4) nr [...] o pow. 0,62 ha, oznaczonej "H", na której zadeklarowano uprawę żyta. Wniosek Z. W. załatwiono pozytywnie, czego wyrazem była decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej wysokości 1.475,61 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 629,48 zł i z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej w wysokości 846,13 zł. Jednakże w dniu [...] marca 2005 r. została w gospodarstwie rolnym wnioskodawczyni przeprowadzona kontrola, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości polegające na tym, że części działki nr [...], oznaczone "C", "D" i "F", o łącznej pow. 0,72 ha, nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej (nieużytki). W związku z wynikiem kontroli Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] listopada 2004 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. IV SA/Wa 984/07 Po rozpatrzeniu wniesionego przez wnioskodawczynię odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2005 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] września 2005 r. uchylił w całości zakwestionowaną decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że wynik kontroli nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności, ale jest przesłanką do wznowienia postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. w sprawie ich przyznania. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania wnioskodawczyni płatności do gruntów rolnych na rok 2004, zakończone jego decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2004 r. W wyniku wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. nr o przyznaniu wnioskodawczyni płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. i odmówił jej ich przyznania zarówno z tytułu jednolitej płatności obszarowej, jak i z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. W uzasadnieniu wskazano, że procentowa różnica powierzchni działek, co do której pozytywnie rozpatrzono wniosek o przyznanie płatności (tj. 2,27 ha) w stosunku do zadeklarowanej powierzchni działek (tj. 2,99 ha), wynosi 31,71% jeżeli chodzi o jednolitą płatność obszarową i 27,31% jeżeli chodzi o uzupełniającą płatność obszarową. Stwierdzona różnica procentowa w pierwszym przypadku jest większa niż 30%, a w drugim niż 20%, co stosownie do rozporządzeń Komisji WE 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. oraz 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. uniemożliwia przyznanie jakiejkolwiek płatności w danym roku. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni podniosła, że kontrola -wbrew spisanemu z niej protokołowi - dokonywana była jednoosobowo. Wskazała także, iż kontrolujący pomylił działki należące do niej i do jej syna, o czym świadczy poprawka w przysłanym do niej protokole z kontroli. Zauważyła, że pomimo zabiegów nie otrzymała od organu kompletnej dokumentacji odnoszącej się do IV SA/Wa 984/07 zakwestionowanych przez kontrolera części działki nr [...], oznaczonych "C", "D" i "F". Odwołująca się podniosła, że może zgodzić się na to, że mogły być nieprawidłowości w oznaczeniu wykorzystania (łąka) części działki nr [...] oznaczonej "C", ponieważ sama uzupełniała wniosek o przyznanie płatności, a łąka ta w lutym 2005 r. była rozkopana w celu użyźnienia i nawiezienia. To zdaniem odwołującej się stanowi tylko 0,30 ha, a poza tym trawy były koszone, na co może przedstawić świadka. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] września 2006 r. o uchyleniu decyzji tego Kierownika z dnia [...] listopada 2004 r. o przyznaniu wnioskodawczyni płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. i odmówieniu jej ich przyznania zarówno z tytułu jednolitej płatności obszarowej, jak i z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. W obszernym uzasadnieniu organ drugiej instancji opisał przebieg postępowania, przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy oraz podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze Z. W. powtórzyła argumenty o nieprawidłowościach podczas przeprowadzanej u niej w gospodarstwie kontroli. Wskazała jednocześnie, że może przedstawić świadka na okoliczność, że łąka znajdująca się na części działki nr [...], oznaczonej "C", była koszona w 2004 r., ale przed kontrolą została rozkopana w celu użyźnienia. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że protokół z kontroli jest wiarygodnym dowodem w sprawie, który wskazuje na wskazane wcześniej nieprawidłowości oraz że podmiot dokonujący kontroli był uprawnioną wewnętrzną jednostką organizacyjną Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wykonującą kontrolę w imieniu Dyrektora tego Oddziału. Organ nadmienił, że nie są mu znane nowe dowody w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania IV SA/Wa 984/07 obowiązującego prawa oraz trafność jego wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ogłoszona w Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] września 2006 r. o uchyleniu decyzji tego Kierownika z dnia [...] listopada 2004 r. o przyznaniu wnioskodawczyni płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. i odmówieniu jej ich przyznania zarówno z tytułu jednolitej płatności obszarowej, jak i z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku, również w postępowaniu odwoławczym, powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k. p. a.) organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy na nowo w oparciu o stan prawny i faktyczny sprawy obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ drugiej instancji nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Choć, z związku z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania zakreślonymi przez wnoszącą je stronę, to jednak ma obowiązek rozpatrzyć zarzuty strony podniesione w odwołaniu i dokonać oceny ich zasadności. Biorąc pod uwagę znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy Sąd stwierdza, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił zgodnie z regułami postępowania określonymi w k. p. a. kwestii podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności dotyczących sposobu wykorzystania IV SA/Wa 984/07 zakwestionowanych przez kontrolę części działki nr [...], oznaczonych "C", "D" i "F". Argumentując swe rozstrzygnięcie organ ograniczył się w istocie do powtórzenia stanowiska wyrażonego w kontrolowanej decyzji, bez odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarżąca w odwołaniu wskazywała, że łąka stanowiąca część oznaczpną "C" rozkopana została dopiero w lutym 2005 r. w celu jej użyźnienia, a poza tym trawy były koszone, na dowód czego może powołać świadka. Organ odwoławczy pominął milczeniem argumenty zawarte w odwołaniu. Powyższe oznacza, iż stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k. p. a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k. p. a. mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne bez odniesienia się do zarzutów odwołania. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k. p. a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 k. p. a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja wydana została bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy.