VI SA/Wa 1580/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś- Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2007 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...]W. z dnia [...] czerwca 2007. o odmowie udzielenia N. S.A. z siedzibą w W. - dalej zwanej skarżącą, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. L. w rejonie ul. K. w W.. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zarząd Dróg Miejskich w W.(dalej ZDM) udzielił skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. L. w rej. ul. K., pod nośnik reklamowy jednostronny o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 od dnia 1 maja 2006 r. do dnia 28 lutego 2007 r. Pismem z dnia 18 sierpnia 2006 r. ZDM poinformował skarżącą, iż po upływie terminu ważności nie będzie możliwe dalsze umieszczenie reklamy w powyższej lokalizacji ze względu na kolizję z planowanymi nasadzeniami materiału roślinnego. Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2007 r. skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego przy ul. L. w rej. ul. K., pod nośnik reklamowy jednostronny o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2, na okres 18 miesięcy od dnia 1 marca 2007 r. Do wniosku dołączono kserokopię mapy geodezyjnej z zaznaczonym miejscem umieszczenia reklamy Organ zgromadził następujący materiał dowodowy: 1/ Biała Księga – Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010r.: czas wyborów, 2/ Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, 3/ wyniki badań natężenia ruchu, opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., z których wynika, że w porannym szczycie natężenie ruchu na wnioskowanej ulicy wynosi 400 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 810 pojazdów na godzinę; 4/ opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...]W., opracowaną przez inż. L. K. z Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów; 5/ wskazany wyżej szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, 6/ pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...]W. w sprawie zmiany przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006 r., statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...]W. w latach 2004, 2005, 2006 zawierające negatywne stanowisko Ministra, co do rozszerzenia możliwości udostępniania gruntów w pasie drogowym m.in. pod reklamy, W aktach znajdują się też kopie artykułów prasowych krytycznie odnoszące się do reklam umieszczanych na ulicach W.. ZDM pismem z dnia 18 maja 2007 r. organ poinformował skarżącą, iż w sprawie niniejszej wydana zostanie decyzja odmowna oraz, że strona zgodnie z art. 10 Kpa może zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym. Decyzją z dnia [...]czerwca 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...]W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej zwana udp), art. 104 kpa, odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. L. w rej. ul. K., w celu umieszczenia obiektu reklamowego. W uzasadnieniu organ powołując się na zgromadzony materiał dowodowy podniósł, że według statystyk policji w 2006 r. w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osoby zostały ranne, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 stwierdza m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Powołując się na opinię inż. L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi billboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Na poparcie argumentacji dotyczącej negatywnego wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu organ powołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04). Wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. L. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...]W.. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym m miejscu wynosi 400 pojazdów na godzinę, a w popołudniowym 810 pojazdów na godzinę. Organ stwierdził, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2,0 m i jest mniejsza od odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 udp. Ponadto reklama umieszczona została w odległości 20 m od znaku drogowego A-16 i 42 m od skrzyżowania, zaś zgodnie z opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklamy w odległości mniejszej niż 40 m od znaków drogowych i 60 m od skrzyżowania. Zwrócił uwagę, że ul. L. jest wpisana do rejestru zabytków, zaś umieszczenie reklamy na trawniku powoduje zniszczenie chodnika i zieleni przy wymianie treści reklamowych. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 udp. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 udp jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca. Wniosła o jej uchylenie decyzji i wydanie decyzji zezwalającej lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącej organ administracji nie wykazał by doszło do takiej zmiany stanu faktycznego, który uniemożliwiał wydanie decyzji pozytywnej. Zarządca drogi nie wykazał bowiem, w ramach decyzji uznaniowej, zasadności odmowy udzielenia zezwolenia. Lokalizacja reklamy nie uległa zmianie. Biała Księga i Program "Gambit" nie odnoszą się w ogóle do reklam w pasie drogowym. Z opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wynika jedynie, że reklamy zagrażają bezpieczeństwu ruchu w obszarze zabudowanym, jeżeli limit prędkości wynosi co najmniej 70 km/godz., a natężenie ruchu przekracza 1400 pojazdów na godzinę, gdy w danym miejscu występuje duże nagromadzenie reklam. Zdaniem skarżącej natężenie ruchu drogowego /400 i 810 pojazdów na godzinę/, dopuszczalna prędkość /50 km/godz./ oraz zagęszczenie reklam na ul. L. w świetle zapisów opinii Instytutu nie uzasadniało odmowy wydania zezwolenia. Organ administracji posłużył się argumentacją ogólnikową bez odniesienia do konkretnej sytuacji dotyczącej lokalizacji reklamy będącej przedmiotem sprawy. W związku z tym, zdaniem skarżącej, decyzja została wydana dowolnie, a nie w granicach swobodnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie. Nadto organ powołując się na art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wskazywał na niewłaściwą podstawę prawną. Jak wywodziła bowiem skarżąca, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy, do czynności określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1 utd nie zalicza się umieszczania reklam w obszarach zabudowanych. W związku z tym, w przekonaniu spółki, to na organie ciąży obowiązek wykazania, że umieszczenie reklamy mogłoby spowodować niszczenie lub uszkadzanie drogi i jej urządzeń lub powodować zagrożenie w ruchu. Decyzją z dnia [...] lipca 2007r. SKO w W., po rozpoznaniu odwołania, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 39 ust. 1 utd stwierdził, iż co do zasady umieszczanie w pasie drogowym obiektów tam wymienionych jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 39 ust. 3 utd w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpienie od tej zasady może nastąpić za zezwoleniem zarządcy drogi. Decyzja w sprawie zezwolenia ma charakter uznaniowy. Aby nie była podjęta dowolnie organ rozważył wszystkie okoliczności sprawy i zgromadzone materiały. Organ uznał, że teza, iż reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu nie wymaga dowodu, gdyż jest oczywista. Zdaniem organu odwoławczego, zarządca drogi nie ma obowiązku udowadniania, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym ma negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (Sygn. akt OSK 1026/04) wskazał, że nie ma wątpliwości, co do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego skutkiem umieszczenia dużej reklamy w pasie drogowym. Konstrukcja art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodowego na wnioskującego o instalację reklamy. Odrzucił zarzut nierównego traktowania i stwierdził, że funkcjonowanie w pasie drogowym nośników reklamowych innych firm nie narusza konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, gdyż organ nie może w tej sprawie ocenić okoliczności wydania innych zezwoleń oraz czasu ich trwania. Organ podniósł, iż strona została pouczona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i mogła się co do niego wypowiedzieć. Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. S.A.. Zaskarżyła decyzję w całości wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 107 § 3, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 7 k.p.a. polegające na dowolności, co nie mieści się w uznaniowym charakterze wydawanych decyzji administracyjnych i naruszenie słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także brak ustalenia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie. Strona skarżąca ponownie wskazała, że w przeciągu kilku lat wielokrotnie występowała o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu. Poprzednio organ uznawał, że zachodzą szczególne okoliczności, o których mówi art. 39 ust. 3 udp i wydawał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Mimo braku jakiejkolwiek zmiany miejsca, parametrów i celu zajęcia pasa obecnie organ odmówił zezwolenia. Skoro organ nie przedstawił żadnych nowych okoliczności faktycznych ani prawnych uzasadniających decyzję odmowną, naruszył interes strony skarżącej i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji przywołują ogólne dowody, nie odnoszące się do konkretnej lokalizacji nośnika reklamowego. Skarżąca podniosła, że wymaga udowodnienia i ustalenia, iż konkretny nośnik zagraża bezpieczeństwu ruchu. Art. 39 ust. 1 udp nie obejmuje umieszczania reklam w obszarze zabudowanym, zaś wymóg szczególnych okoliczności z art. 39 ust. 3 udp nie dotyczy reklam, tylko obiektów budowlanych, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natężenie ruchu drogowego i dopuszczalna prędkość w miejscu ustawienia reklamy nie stanowiły okoliczności przemawiających za odmową w świetle opinii, na której opierał się organ. Organ nie wykazał też, że w przypadku spornej lokalizacji występuje znaczne zagęszczenie reklam, które mogłoby mieć wpływ na zwiększenie ilości wypadków. Słuszny interes obywatela powinien być uwzględniony zawsze jeśli tylko da się to pogodzić z interesem społecznym. Strona wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na fakt, że zajęcie pasa drogowego wiąże się z poniesieniem znacznych kosztów związanych z umiejscowieniem samego nośnika reklamy, a utrata zezwolenia powoduje znaczne koszty demontażu nośnika reklamy oraz szkody wynikające z niewywiązania się z umów z kontrahentami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej zwana p.p.s.a.). Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, zatem skarga podlega oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 udp zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". Wymieniając działania zabronione, po zwrocie "w szczególności", ustawodawca nie zamknął katalogu tych działań. Wskazał jedynie, że działania wymienione w art. 39 ust. 1 p. 1-12 są zabronione z woli ustawodawcy. Wśród tych działań wymienione jest umieszczanie reklam w pasie drogowym poza obszarem zabudowanym, z wyjątkiem parkingów. Nie oznacza to jednak, że umieszczanie reklam w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest dozwolone. W art. 39 ust. 3 udp ustawodawca wskazał, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi". W tej grupie mogą się mieścić inne przypadki niż wymienione w art. 39 ust. 1 p. 1-12 udp. Jednym z takich przypadków jest umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym. Z powołanego przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Prawidłowość tej interpretacji potwierdza zestawienie art. 39 udp i art. 40 udp, z którego wynika, że umieszczanie reklam w pasie drogowym może się odbywać tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i za opłatą. Z treści art. 39 ust. 3 udp wynika ponadto, iż ciężar dowodu, gdy chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek, spoczywa na wnioskodawcy. To jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie Sądu nie ma racji skarżący, że art. 39 ust. 3 udp nie dotyczy reklam w obszarze zabudowanym oraz, że to organ ma wykazywać, iż reklama w konkretnym miejscu stworzy zagrożenie. Reklama w obszarze zabudowanym jest urządzeniem niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, zatem może być umieszczona w pasie drogowym tylko na warunkach określonych w tym przepisie tzn. za zezwoleniem organu, które może być wydane tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku. To wnioskodawczyni powinna wskazać argumenty i dowody, że jej reklama w ruchliwym punkcie miasta nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, oraz że chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony, a także iż usytuowanie reklamy w odległości 2 m od krawędzi jezdni, wobec wymaganych przez art. 43 u.d.p. - 8 m, jest podyktowane szczególnymi względami. Mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały wskazane ani udowodnione. Oprócz dwuzdaniowego wniosku, skarżąca złożyła nieczytelną kopię podkładu geodezyjnego z pieczęcią dotyczącą nieaktualnej opinii komunikacyjnej i mimo informacji z dnia 18 maja 2007 r., że będzie wydana decyzja odmowna, nie uzupełniła materiału dowodowego. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że wnioskodawczyni nie wykazała, iż jej nośnik, w konkretnym miejscu, nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu lub z jakich względów jest szczególnie pożądany. Zabrakło więc podstaw do wydania decyzji pozytywnej. Należy też mieć na względzie, że istotą reklamy jest skupienie na sobie uwagi odbiorcy. Ten powszechnie znany fakt, niezależnie od treści opinii inż. K., organ mógł i powinien wziąć pod uwagę. Umieszczenie reklamy w pasie drogowym zawsze powoduje odwrócenie uwagi kierowców od spraw związanych z kierowaniem pojazdami. W tym aspekcie istnienie reklamy w pasie drogowym zawsze wpływa na bezpieczeństwo ruchu. Mogą być jednak okoliczności, które negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu, równoważą swym pozytywnym społecznym oddziaływaniem. Zezwalając na zajęcie pasa drogowego przez reklamę organ musi wyważyć pozytywne i negatywne aspekty każdej konkretnej reklamy. Rzeczą wnioskodawcy jest przekonać organ, że oddziaływanie negatywne nie występuje lub jest niewielkie, a istnieją okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Takimi okolicznościami mogą być np. społeczne oddziaływanie treści jakie niesie reklama, rodzaj i wielkość nośników, ich odległość od krawędzi jezdni, od znaków drogowych, skrzyżowań itd. Pamiętać też należy, że z woli ustawodawcy, to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem to on ma przy podejmowaniu decyzji wyważyć negatywne i pozytywne skutki umieszczenia konkretnej reklamy w konkretnym miejscu, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem, który musi być uzasadniony, a ciężar dowodu okoliczności uzasadniających to odstępstwo spoczywa na stronie. Zważywszy powyższe Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut wadliwego zastosowania art. 39 ust. 3 udp w sprawie niniejszej. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Organ wyjaśnił dlaczego obecnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazał na konieczną dbałość o bezpieczeństwo ruchu, zwiększające się natężenie ruchu, rozpraszanie uwagi kierowców przez reklamy. Fakty te należą do notoriów i także bez opinii inż. K. oraz powoływania się na program GAMBIT powinny być wzięte pod uwagę przez organ przy wydawaniu decyzji o zgodzie na umieszczenie reklamy w terenie zabudowanym w ruchliwym punkcie miasta. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii i dotychczasowy pełny automatyzm nie zmieniają faktu, że obowiązuje zasada ochrony pasa drogowego oraz reguła, co do ciężaru dowodu okoliczności uzasadniających odstępstwo od tej zasady. W ocenie Sądu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 kpa ustanawiającego zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Zezwolenia na zajęcie pasa rogowego organ udziela na konkretny okres. Przy każdym kolejnym zezwoleniu organ ma prawo i obowiązek ponownie ocenić sytuację. Organ zarządzający pasem drogowym ma prawo zmieniać koncepcję jego zagospodarowania w związku ze stwierdzonym wzrostem natężenia ruchu i wzrostem wymagań co do bezpieczeństwa na drogach. Zmiana tej koncepcji i niewydawanie zezwoleń na nowe dalsze okresy zajęcia pasa drogowego nie godzą w zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Z zasady tej nie wynika bowiem brak uprawnienia organu do rzeczywistego zarządzania drogami i decydowania o koncepcji reklam w pasie drogowym. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 11 kpa nakazującego organom wyjaśnianie stronie przesłanek swego działania. Organ, już po wydaniu ostatniego zezwolenia na reklamę we wnioskowanym miejscu, zaznaczył w lutym i sierpniu 2006r., że więcej zgody na reklamą w tym miejscu nie udzieli. Organ powiadomił stronę ze znacznym wyprzedzeniem o swoim stanowisku, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił jego przyczyny. Jak wskazano wyżej organ na podstawie zgromadzonego materiału ustalił okoliczności przemawiające przeciwko udzieleniu kolejnej zgody na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, zaś strona nie wskazała żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod konkretną reklamę w konkretnym miejscu. W tym stanie rzeczy, podniesiony w skardze, zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa nie jest uzasadniony. Zważywszy powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.