IV SA/Wa 1532/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2007 r. sprawy ze skargi R. W. i E. S. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnień środowiskowych - oddala skargę - IV SA/Wal532 /07 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) czerwca 2007 r. Główny Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu zażalenia D. W., E. S. i E. S. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) października 2006 r. uzgadniające na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci (...) zlokalizowanej przy ulicy (...) w J. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, iż w związku z wnioskiem firmy (...) Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla w/w przedsięwzięcia pismem z dnia 29 maja 2006 r. Wójt Gminy J. wystąpił o dokonanie stosownego uzgodnienia. Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynika, iż system anten stacji bazowej zostanie zainstalowany na wieży stalowej na wysokości ok. 20 m n.p.t. Organ przedstawił skład systemu antenowego w który wchodzą anteny sektorowe i radioliniowe i podkreślił, iż pole elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartość dopuszczalną 0,1 W/m2 określoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. 192, póz. 1883) wystąpi na głównych kierunkach promieniowania anten na wysokości powyżej 11 m n.p.t. oraz będzie miało zasięg maksymalny do 34,8 m od anten sektorowych oraz na wysokości powyżej 19,4 m n.p.t. w zasięgu maksymalnym 36,3 m od anten radiolinii, a więc w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludności. Zatem projektowana stacja bazowa nie będzie stwarzała zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi zamieszkujących i przebywających w jej otoczeniu. Organ odwoławczy wskazał, iż Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej biorą udział w procesie uzgadniania m. in. instalacji radiokomunikacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska. Przy dokonywaniu uzgadniania brane są pod uwagę obowiązujące przepisy prawne i wymogi w nich zawarte. Uzgadniane są tylko te inwestycje, które nie stwarzają zagrożenia dla ludzi w dostępnych dla nich obszarach a etap uzgadniania nie przesądza o realizacji przedsięwzięcia. Przedstawiona do uzgodnienia dokumentacja jest opracowana zgodnie z wymaganiami określonymi przepisami prawa. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. W., następca prawny D. W., i E. S., zwani dalej skarżącymi wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż Raport o oddziaływaniu na środowisko nie zawiera elementów wymaganych przez art. 52 ust 1 pkt 3, pkt 4 oraz pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska a mianowicie- brak jest analizy wariantów alternatywnych, raport nie uwzględnia położonego w pobliżu planowanej inwestycji transformatora oraz napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 KW przebiegającej w bezpośrednim sąsiedztwie domu skarżących co może powodować zjawisko kumulowania się pól elektromagnetycznych a także brak jest wskazania innych wariantów realizacji inwestycji podczas gdy taka możliwość, według wiedzy skarżących, istnieje i pozwoliła by uniknąć konfliktów społecznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wyjaśnił, iż ze względu na różnice parametrów fizycznych propagujących fal elektromagnetycznych 50 Hz i 2000 MHz nie ma fizycznej możliwości kumulowania się tych pól powodującego zwiększenie obszarów o wartościach ponadnormatywnych a co więcej, obszary te występują wyłącznie w wolnej przestrzeni i nie zachodzą na istniejącą linię energetyczną oraz transformator. Sporządzony w sprawie Raport zawiera wszystkie niezbędne informacje potrzebne do wydania pod względem zdrowotnym opinii o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Pismem przedłożonym na rozprawie w dniu 19 listopada 2007 r. uczestnik postępowania, (...) Spółka z o.o. z siedzibą w W., przedstawiając swoje stanowisko w sprawie, wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270-dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. nr 122, poz. 851 ze zm.) do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy m. in. uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. W myśl art. 57 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska organem właściwym do dokonania uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Podkreślenia wymaga, iż postanowienia uzgodnieniowe wydawane są przez organy współdziałające przy wydaniu decyzji w oparciu o art. 106 kpa. Oznacza to, iż organy orzekające w postępowaniu uzgodnieniowym zobligowane są jedynie do wyrażenia swojego stanowiska w zakresie swojej właściwości, jako organy uczestniczące jedynie w czynnościach postępowania w sprawie administracyjnej zawitej przed innym organem. Załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji może nastąpić tylko po uzyskaniu stanowiska organu uzgadniającego o które to stanowisko organ prowadzący postępowanie administracyjne, w sytuacjach nakazanych przez normy prawa, zobligowany jest się zwrócić ( por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA.323/99 ). Stosownie natomiast do treści art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ. U. nr 62, poz. 627 ze zm.), wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie tegoż oddziaływania. Takie postępowanie wymaga m. in. sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. O treści raportu stanowi art. 52 cyt. ustawy. Podkreślić należy, iż planowana inwestycja bez wątpienia zalicza się do inwestycji mogących negatywnie oddziaływać na środowisko. Ze względu na zagrożenie ludzi związane z przebywaniem w obszarze oddziaływania silnych pól elektromagnetycznych zostały określone przepisy dotyczące ochrony przed szkodliwym promieniowaniem. Mają one na celu wyznaczenie granic niebezpiecznego oddziaływania oraz zabezpieczenie ich przed dostępem ludzi. Przepisy te zawarte są w Rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów ( Dz. U. nr 192, poz1883 ). Wobec przyjęcia ustawowych (w drodze przepisów wykonawczych do ustawy) standardów oddziaływania określonych zagrożeń na środowisko, wyznaczających wielkości graniczne w tym zakresie, rola odpowiedniego organu sprowadza się w istocie do stwierdzenia, czy zamierzone oddziaływanie mieści się w wyznaczonych przez przepisy granicach, czy też je przekracza. W pierwszym przypadku organ powinien uznać, że zamierzona emisja, nie przekraczająca wyznaczonych standardów, nie prowadzi do zagrożenia stanu środowiska, a w szczególności -zdrowia i życia ludzi, i co za tym idzie powinien uzgodnić z punktu widzenia ochrony środowiska zamierzone przedsięwzięcie, w drugim zaś, dostrzegając zagrożenie powinien odmówić uzgodnienia. W obu tych przypadkach organ uzgadniający nie działa na podstawie aktu wiedzy, ale na podstawie przepisu prawnego, a więc aktu władzy, niezależnie od jego podbudowy naukowej. Organ nie zajmuje stanowiska w takiej sprawie jak rozpatrywana dlatego, że ma wiedzę o wielkości i skutkach zamierzonej emisji, ale dlatego, że jest w stanie stwierdzić, czy zamierzona emisja mieści się w dopuszczalnych przez przepisy standardach, czy też je przekracza. Rola organu sprowadza się w tego rodzaju sprawach do kontroli zachowania standardów wyznaczonych przez obowiązujące przepisy prawne. Jest to w istocie uznanie związane. Jak wynika z zaskarżonego postanowienia promieniowanie ponadnormatywne będzie całkowicie odseparowane od miejsc dostępnych dla ludzi co stanowiło podstawę do pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji. Skarżący podnieśli w istocie jeden zarzut w płaszczyźnie prawa materialnego, sprowadzający się do twierdzenia, iż raport sporządzony dla zamierzonej inwestycji nie był kompletny, a więc nie zawierał wyczerpującego omówienia wszystkich zagadnień przewidzianych w art. 52 ust. 1 pkt 3, 4 i 6 powołanej ustawy, Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 3. Wskazać należy, iż zgodnie ze tym przepisem raport powinien zawierać opis wariantu proponowanego do realizacji, wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Jeżeli wariant proponowany do realizacji jest wariantem najkorzystniejszym dla środowiska to wystarczającym jest, by raport zawierał analizę dwóch wariantów (zob. wyrok WSA z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt 1668/07 niepubl.) Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej konkretnej sprawie albowiem punkt 4.1 raportu zawiera opis wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia a punkt 4.2-wariantu najkorzystniejszego dla środowiska będącego jednocześnie wariantem wybranym przez inwestora do realizacji. Tak więc raport spełnia obowiązki nałożone omawianym przepisem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 52 ust 1 pkt 4 i 6 Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn.IV SA/Wa 1745/05 LEX 189799, zgodnie z którym należy uznać, że zakres raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, określony w art. 52 ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie musi być w przypadku każdej inwestycji mogącej oddziaływać na środowisko taki sam, niezależnie od jej charakteru i źródła zagrożeń. W przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej jedynym czynnikiem fizycznym, który może być powodem powstania zagrożeń w środowisku, są pola elektromagnetyczne, powstające w wyniku pracy stacji. Minister Środowiska w wskazanym wyżej rozporządzeniu z dnia 30 października 2003 r. określił standardy jakości środowiska w postaci dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, zróżnicowanych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsc dostępnych dla ludności. W tej sytuacji problem merytoryczny, czyli stwierdzenie, czy poziom pól elektromagnetycznych w środowisku jest dopuszczalny, sprowadza się do stwierdzenia, czy mieści się on w granicach standardów dopuszczalnych dla określonych terenów. Wobec tego wypełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 52 powołanej wyżej ustawy ma w istocie charakter formalny i nie służy wykazaniu innego (lub poważniejszego) oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko. Innymi słowy, mimo jednoznacznej, indykatywnej redakcji art. 52 ustawy ("Raport...powinien zawierać:"), nie budzącej w zasadzie wątpliwości w płaszczyźnie językowej, należy jednak uznać, że ze względów funkcjonalnych (systemowych) treść raportu nie musi być taka sama w przypadku różnych inwestycji. Podstawowe znaczenie ma bowiem - z powyższego punktu widzenia - sam charakter przewidywanych zagrożeń i fakt, czy w tym zakresie zostały przyjęte jakieś standardy, i czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Jeszcze inaczej mówiąc - zakres raportu powinien być dostosowany do charakteru i wielkości oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko. W przedłożonym w sprawie raporcie, uwzględniając parametry techniczne stacji, określono przewidywane rozkłady pól elektromagnetycznych i stwierdzono, iż obszary tych pól o wartościach istotnych biologicznie wystąpią wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej praktycznie dla ludzi. Dodatkowo, w odpowiedzi na pismo organu, Urząd Gminy J. wyjaśnił, iż w otoczeniu działki na której ma być zrealizowana inwestycja nie ma inwestycji mającej wpływ na rozkład pola elektromagnetycznego. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem organu, iż ze względu na różnice parametrów fizycznych propagujących fal elektromagnetycznych 50 Hz i 200o MHz nie ma możliwości kumulowania się pól powodujących zwiększenie obszarów o wartościach ponadnormatywnych. Skoro więc istniejąca linia energetyczna i transformator nie będą miały wpływu na zasięg obszarów ponadnormatywnych nie można kwestionować rzetelności i kompletności przeprowadzonej analizy. Jeżeli zaś raport nie budzi zastrzeżeń, nie zawiera nieścisłości lub nieprawidłowości, nie ma podstaw, aby odmówić mu waloru wiarygodności i przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych. Reasumując powyższe w ocenie Sądu przedstawiony w niniejszej sprawie raport o oddziaływaniu na środowisko odpowiada wymaganiom jakie stawia ustawa Prawo ochrony środowiska, co w konsekwencji skutkuje uznaniem zarzutu skarżących za nietrafny. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji.