II SA/Bk 741/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2006 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie pomocy społecznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r. w części oznaczonej punktem 3 podpunkt 1 w zakresie odmowy przyznania zasiłku okresowego i umorzyło w tej części postępowanie organu I instancji, w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: K. M. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Z. następujące wnioski: - w dniu 9 maja 2005 r. o przyznanie pomocy zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz o przyznanie pomocy z Rządowego Programu "posiłek dla potrzebujących", - w dniu 12 maja 2005 r. o przyznanie pomocy zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (wszystkie możliwe formy pomocy) oraz o przyznanie pomocy z Rządowego Programu "posiłek dla potrzebujących", wysłanie do wskazanych pracodawców CV i listu motywacyjnego i przyznanie zasiłku w formie biletu kredytowego na przejazd do Ł. (4 razy) i na przejazd do Ch. do firmy "[...]", - w dniu 16 maja 2005 r. o przyznanie pomocy zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz o przyznanie pomocy z Rządowego Programu "posiłek dla potrzebujących", - w dniu 23 maja 2005 r. o przesłanie CV i listu motywacyjnego i przyznanie pomocy zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 12 marca o pomocy społecznej, - w dniu 25 maja 2005 r. o przyznanie zasiłku na przejazd do W. na spotkanie z pracodawcami, do którego dołączył kserokopię dwóch recept, - w dniu 30 maja 2005 r. o przyznanie pomocy zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz o przyznanie pomocy z Rządowego Programu "posiłek dla potrzebujących", - w dniu 2 czerwca 2005 r. o przesłanie CV i listu motywacyjnego do pracodawców na wskazane numery faksów, - w dniu 6 czerwca 2005 r., o przyznanie pomocy zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz o przyznanie pomocy w formie zasiłku w wysokości 800 zł. na opłacenie kosztów postępowania w Ministerstwie Finansów w związku z wydaniem licencji na usługowe prowadzenie ksiąg rachunkowych, - w dniach 9 czerwca, 15 czerwca i 23 czerwca 2005 r., o przesłanie CV i listu motywacyjnego na podane numeru faksów, - w dniach 17 czerwca, 24 czerwca i 27 czerwca 2005 r. o przyznanie pomocy zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz o przyznanie pomocy z Rządowego Programu "posiłek dla potrzebujących". Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. przyznał K. M. zasiłek celowy w wysokości 140 zł. z przeznaczeniem na częściowe pokrycie wydatków na żywność, leki, środki czystości, energię elektryczną, przesłanie CV i listu motywacyjnego oraz podróż w poszukiwaniu pracy i odmówił przyznania zasiłku celowego na opłacenie kosztów postępowania w Ministerstwie Finansów w związku z wydaniem licencji do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych w wysokości 800 zł., przyznania świadczeń pieniężnych wymienionych w art. 36 pkt l lit. a, b, c i świadczeń niepieniężnych wymienionych w art. 36 pkt 2 lit. b, c, d, f, i, j, k l, ł, m, n, o, oraz przyznania pomocy z Rządowego Programu "Posiłek dla potrzebujących". Z decyzją tą nie zgodził się K. M. i wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z prośbą o uchylenie decyzji. W odwołaniu skarżący wskazał, że decyzja: - rażąco narusza art. 106 ust. 3 i art. 38 ust. 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej, gdyż przyznana pomoc nie zaspokaja wszystkich jego potrzeb bytowych, - dyskryminuje jego osobę, - nie rozstrzyga w całości zgłoszonego żądania, - nie zawiera kryteriów, jakimi kieruje się MOPS przy przyznawaniu zasiłków celowych i sposobu rozdysponowania posiadanych środków. Końcowo podniósł, że wypłata przyznanej formy pomocy z dużym opóźnieniem powoduje jej bezcelowość oraz, że nie sporządzono kontraktu socjalnego mimo zgłoszenia tego żądania w trakcie wywiadu środowiskowego. Organ II instancji zważył co następuje: Ustosunkowując się do zarzutów organ odwoławczy podkreślił, iż K. M. przyznano pomoc w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie wydatków na: żywność, leki, środki czystości, energię elektryczną, przesłanie CV i listu motywacyjnego i podróże w poszukiwaniu pracy w wysokości 140 zł. Odnośnie przyznania pozostałych form pomocy wymienionych w treści art. 36 ustawy o pomocy społecznej organ wskazał, że odwołujący nie spełnia warunków do ich uzyskania. Bezzasadny w ocenie organu pozostaje również zarzut naruszenia art. 38 ust. 3, art. 39 oraz 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniosło, że niezwłoczna wypłata zasiłku jest niemożliwa w sytuacji, gdy skarżącemu przysługuje prawo odwołania od decyzji przyznającej zasiłek. Stosownie, bowiem do przepisu art. 130 § 2 KPA wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Natomiast wypłata zasiłku z opóźnieniem spowodowanym wniesieniem przez skarżącego odwołania nie powoduje jego bezcelowości. W wyniku rozpatrzenia odwołania może, bowiem dojść do podwyższenia kwoty przyznanego zasiłku, a nawet gdyba tak się nie stało to pomoc przyznaną w formie pieniężnej skarżący w każdej chwili może wykorzystać na zaspokojenie swoich potrzeb. Nietrafny jest również zarzut dotyczący braku w skarżonej decyzji rozstrzygnięcia odnośnie sporządzenia kontraktu socjalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniosło, że nie jednokrotnie wyjaśniało skarżącemu, że kontrakt socjalny nie może być sporządzony w formie decyzji administracyjnej, gdyż ustawodawca przewidział dla jego sporządzenia formę umowy, co wynika z treści art. 8 pkt 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, póz. 593 z póz. zm.). Poza tym kontrakt socjalny został podpisany ze skarżącym w dniu 12 kwietnia 2005 r., co potwierdził Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. załączając do akt sprawy kserokopię tego dokumentu. Analizując akta sprawy oraz treść decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znalazło podstaw do uznania, że skarżący jest dyskryminowany, w jego ocenie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. w miarę posiadanych możliwości i uprawnień obejmuje skarżącego pomocą. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło K. M., że wysyłanie CV i listów motywacyjnych nie należy do zadań Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., szczegółowy zakres zadań realizowanych przez gminę wynika z art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, póz. 593 z póz. zm.). W związku z tym niecelowe jest składanie tego rodzaju wniosków. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w zakresie dotyczącym odmowy przyznania zasiłku celowego, uznając prowadzenie postępowania za bezprzedmiotowe z uwagi na iż decyzją z dnia 27 czerwca 2005r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nr [...] przyznał już K. M. zasiłek okresowy od maja do grudnia 2005r. w wysokości 97,01 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. K.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że: - została wydana z rażącym naruszeniem art. 38 ust. 3, art. 39 i art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, - dyskryminuje jego osobę, - nie rozstrzyga o całości zgłoszonego żądania, - nie wskazano w niej kryteriów ustalania wysokości zasiłku okresowego, gdy przepisy prawa nakładają na organ MOPS obowiązek jawności postępowania, - brak kryteriów, którymi kieruje się MOPS przy przyznawaniu zasiłków celowych i sposobu rozdysponowania środków. Końcowo skarżący podniósł, że wypłata przyznanej formy pomocy z dużym opóźnieniem powoduje jej bezcelowość oraz wskazuje, że Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia października 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 236, póz. 2363) "... w § 3 przewiduje inną możliwość realizacji rozporządzenia poprzez przyznanie zasiłku na zakup żywności. Rozporządzenie jest obligatoryjne i nie ogranicza kręgu osób uprawnionych. Wprowadzenie kręgu uprawnionych przez MOPS, SKO i Wojewodę jest przejawem dyskryminacji, której zabrania Konstytucja RP i inne ustawy". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zasady udzielania świadczeń z publicznych środków pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zaś tryb rozpatrywania tych spraw reguluje Kodeks postępowania administracyjnego, z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z w przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według art. 3 - pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Decyzje mają charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale i nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.(por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 roku, sygnatura akt. I SA 945/00, publ. LEX nr 79608). Rozmiar pomocy warunkowany jest bowiem nie tylko potrzebami strony, ale i możliwościami finansowymi organu. Przyznanie zasiłku nie jest obligatoryjne. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Wyznacznikami ustalenia tej wysokości są – z jednej strony – rozmiar potrzeb wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej. MOPS w Z. mając na uwadze interes wszystkich osób ubiegających się o pomoc, nie tylko skarżącego, oraz ograniczone (w stosunku do potrzeb) możliwości finansowe, przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości i zakresie określonym w zaskarżonej decyzji, co nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego, a co mieści się w granicach uznania administracji. W uzasadnieniu w sposób wyczerpujący i przekonujący organ uzasadnił swoje stanowisko, łącznie z podaniem rozdziału kwot, jakimi dysponuje na tego rodzaju pomoc. Sporną decyzją K. M. przyznano kwotę 140 zł. Łączna kwota wydatków budżetowych Miasta Z. na rok 2005 r. przeznaczonych do rozdysponowania na zasiłki celowe wynosiła 280000 zł. Środki finansowe przeznaczone na świadczenia z zakresu pomocy społecznej były grupowane zgodnie z harmonogramem rozdziału na poszczególne miesiące. Miesięcznie do MOPS w Z. wpływa około 300 wniosków o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. W kontekście wskazanych w decyzji danych liczbowych zarzut naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz zarzut dyskryminacji skarżącego nie jest zasadny. W tym miejscu należy wskazać, iż z ustawowych zasad świadczeń pomocy społecznej wynika, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna także pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Z woli art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, w tym do poszukiwania źródeł dochodu. Skarżący jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, którego dochód od lat jest symboliczny i nie zmienia tej sytuacji licząc na pełne pokrywanie jego potrzeb przez MOPS. Podkreślenia wymaga, iż K. M. jest osobą w pełni sił fizycznych, nie ma więc żadnych przeszkód, by przynajmniej część środków żywnościowych wypracował z gospodarstwa rolnego. Skarżący nie współdziała w rozwiązywaniu trudnej sytuacji przekładając cały ciężar na MOPS w Z. Nie budzi wątpliwości stanowisko Dyrektora MOPS, że udzielenie skarżącemu zasiłku celowego w większym rozmiarze nie było możliwe z uwagi na ograniczone środki pozostające do dyspozycji organu, przeznaczane także dla pomocy społecznej innym osobom. Bezzasadne pozostają również zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 38 ustawy, gdyż przepis ten nie ma zastosowania do decyzji przyznających zasiłek celowy, ponieważ dotyczy zasiłku okresowego. Skarżący nie zauważył, że organ I instancji w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r. odmówił przyznania zasiłku okresowego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmieniając decyzję organu I instancji umorzyło postępowanie w tym zakresie, ponieważ sprawa przyznania zasiłku okresowego została rozstrzygnięta decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r. – zasiłek okresowy przyznano na okres od maja do grudnia 2005r. Również bezzasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika zasada przyznawania i wypłacania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej za okres miesiąca kalendarzowego począwszy od miesiąca w którym został złożony wniosek wraz z wymagana dokumentacją. Powyższa zasada nie została naruszona przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu, że zaskarżona decyzja nie zawiera sposobu rozdysponowania środków i kryteriów przyznawania zasiłków należy uznać, że jest on również nie zasadny, albowiem informacja o sposobie rozdysponowania środków zawarta jest w uzasadnieniu decyzji organu I instancji na stronach 4 i 5. Całkowicie gołosłowne pozostają również zarzuty K. M. dotyczące braku możliwości czynnego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Przeciwnie z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżący w trakcie prowadzonego postępowania miał możliwość składania wniosków oraz zapoznania się z aktami sprawy. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. W oparciu o wyniki wywiadu środowiskowego została prawidłowo ustalona sytuacja materialna i rodzinna oraz potrzeby skarżącego, jak też przedstawiona analiza własnych możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nie budzi wątpliwości. Organy obu instancji prawidłowo wskazały okoliczności, które wpłynęły na zakres udzielonej pomocy socjalnej, a w szczególności jakie względy wpłynęły na ograniczony charakter jej zakresu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację rozstrzygnięć organów administracji w tej mierze, w tym co do zakresu i powodów przyznania zasiłku celowego, jak również i pozostałych wnioskowanych przez skarżącego form pomocy określonych w treści art. 36 ustawy o pomocy społecznej. Bezzasadne pozostaje twierdzenie skarżącego o obligatoryjnym charakterze świadczenia określonego w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 października 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji w 2005 r. Rządowego Programu "Posiłek dla potrzebujących" ( Dz. U. z 2004 r. Nr 236, poz. 2363). Paragraf 1 omawianego aktu normatywnego stanowi bowiem jedynie o możliwości przyznania bezpłatnej pomocy w formie posiłku. W przypadku przyznawania omawianego świadczenia organ działa więc w granicach uznania administracyjnego. MOPS w Z. w pierwszoinstancyjnej decyzji w sposób wyczerpujący określił motywy swojego rozstrzygnięcia we wskazanym zakresie, które nie budzą wątpliwości, a skarga nie zawiera żadnych kontrargumentów. Wskazać bowiem trzeba na treść art. 48 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z którym pomoc w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może sobie tego posiłku zapewnić. W związku z powyższym adresatami tej pomocy nie są wszyscy, lecz określona grupa potrzebujących, którzy nie są w stanie samodzielnie przygotować sobie posiłku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano skarżącemu, że podstawą odmowy świadczenia była możliwość przygotowania przez niego posiłków we własnym zakresie. W związku z powyższym należy uznać, że odmowa przyznania skarżącemu świadczeń w ramach Rządowego Programu "Posiłek dla potrzebujących" nie narusza obowiązujących przepisów. Zgodnie z treścią art. 6 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej kontrakt socjalny jest pisemną umową zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Jego istota polega na wspólnym uzgodnieniu celów i projektu działania między pracownikiem socjalnym, a klientem, negocjacji wyboru możliwych rozwiązań pożądanej zmiany trudnej sytuacji oraz określaniu na jej podstawie form i czasu trwania pracy. W powszechnym rozumieniu jest to układ, umowa na piśmie zawarta miedzy stronami, precyzująca warunki i zobowiązania ( vide: Ł. Borkowski i inni, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Wyd. "Leges", Kutno 2005, s. 189). Z tych przyczyn, przedmiotowa forma pomocy społecznej nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący nierozpatrzenia przez organy prowadzące postępowanie całości wniosków o przyznanie pomocy zgodnie z treścią art. 36. Już samo porównanie treści tych wniosków z zakresem orzeczenia decyzją MOPS pozwala na stwierdzenie, iż wszystkie wnioskowane żądania skarżącego podlegające załatwieniu w formie decyzji administracyjnej z zakresu właściwości Kierownika MOPS znalazły odzwierciedlenie w decyzji pierwszoinstancyjnej. Zgodnie z treścią art. 19 i 20 ustawy, w zakresie przyznania świadczeń z pomocy społecznej określonych w treści art. 36 ust. 1 lit. e, f, g oraz 36 ust. 2 lit. g, h, p, q, r organem właściwym pozostaje Starosta Z. - co poprawnie zostało wskazane zarówno w skarżonej decyzji SKO jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Niemniej jednak w ocenie Sądu Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. rozpatrując wnioski o przyznanie pomocy społecznej obejmujące swym zakresem całą treść art. 36 ustawy o pomocy społecznej nie miał obowiązku podjąć czynności w trybie art. 66 kpa. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji państwowej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Już literalne brzmienie tego przepisu ewidentnie wskazuje na to, że dotyczy on sytuacji w której jest jedno podanie, które dotyczy kilku spraw. Nie ma on zatem zastosowania w sytuacji jaka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdy wnioskujący składa 10 wniosków (podań) dotyczących różnych spraw. Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)