V SA/Wa 1443/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Kudiura Sędzia WSA Beata Krajewska (spr.) Asesor WSA Danuta Dopierała Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz odsetek za zwłokę uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 23 października 2006 r. J. P. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Zakład) Oddział w C. Inspektorat w K. z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne podnosząc, że nie jest ich obecnie w stanie uregulować z powodu kłopotów finansowych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 5.189,82 zł w tym: składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres 06/1999 r. - 04/2000 r., 11/2000 r. - 05/2001 r., 12/2001 r. - 02/2002 r., 04/2002 r. - 06/2002 r., 01/2003 r., 03/2003 r. - 05/2003 r. w kwocie 2.549,82 zł, oraz odsetki za zwłokę naliczone na dzień 23 października 2006 r. w kwocie 2.640 zł. Pismem z dnia 2 stycznia 2007 r. J. P. zwracając się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, wniósł o rozłożenie na raty jego zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne na okres 5 lat oraz podtrzymał swój wniosek z dnia 23 października 2006 r. w zakresie umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu zaległych składek zdrowotnych. Uzasadniając swój wniosek wskazał, iż będzie w stanie spłacić zobowiązanie główne w ratach w dłuższym okresie z uwagi na skumulowanie się na początku roku wszystkich swoich zobowiązań. J. P. wniosek o umorzenie w zakresie zaległych odsetek uzasadniał zawinieniem Zakładu, który dopiero po trzech latach powiadomił go o powstałych zaległościach z tytułu składek zdrowotnych. Wskazał tutaj, iż miał prawo być powiadomionym o zaistniałych nieprawidłowościach znacznie wcześniej, natomiast Zakład poprzez swoje zaniechanie przyczynił się do zwiększenia jego zaległości i naraził go na dodatkowe koszty odsetek, które przewyższają kwotę żądania głównego. Pismem z dnia 19 stycznia 2007 r. Zakład powiadomił wnioskodawcę, iż zgodnie z przepisami obowiązującymi w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek brak jest możliwości umorzenia samych odsetek powstałych wskutek nie opłacenia w terminie należnych składek na ubezpieczenia społeczne. Organ wezwał przy tym wnioskodawcę do wskazania czy wnosi on o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia całości zaległości, czy też wnosi o rozłożenie na raty spłaty całej należności. J. P. odpowiadając za ww. wezwanie z dnia 19 stycznia 2007 r. dołączył do akt sprawy dokumenty dotyczące jego syna oraz zawarł w swoim piśmie sformułowanie: "dziękuję za ponowne rozpatrzenie mojej sprawy". Po rozpoznania wniosku J. P. z dnia 2 stycznia 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie umorzenia odsetek od zaległych składek zdrowotnych, decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) (zwanej dalej kpa) Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając jako organ administracyjny II instancji, reprezentowany przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej także: Prezesem ZUS) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji i nie umorzył należności z tytułu składek w łącznej kwocie 5.189,82 zł. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezes ZUS dokonał ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle przesłanek umorzenia należności przewidzianych ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ administracyjny II instancji wskazał, iż przedstawione dowody nie stanowią dostatecznych przesłanek skutkujących umorzeniem należności Zakładu. Ponadto organ wskazał, iż wobec niemożliwości jednorazowego uregulowania ciążących na wnioskodawcy zobowiązań istnieje możliwość udzielenie mu ulgi w formie układu ratalnego. Pismem z dnia 23 marca 2007 r. J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] . Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie wskazał, iż zgadza się z decyzją Zakładu w zakresie konieczności uregulowania zaległych składek z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego, jednakże uważa, iż organ winien umorzyć mu naliczone od zobowiązania głównego odsetki, bowiem nie ponosi on winy za ich powstanie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja narusza art. 138 k.p.a. w związku z art. 83. ust. 4 u.s.u.s. W tym zakresie zważyć należało, że prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa ZUS, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie wszczęte takim wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji tego przepisu w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. stanowi naruszenie prawa. Przenosząc wskazane uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż sentencja zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2007 r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Wskazać tutaj należy, iż decyzja organu odwoławczego zawiera następujące rozstrzygnięcie "utrzymać w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. i nie umarzać należności z tytułu składek w łącznej kwocie 5.189,82 zł, z tego: składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres 06/1999 r. - 04/2000 r., 11/2000 r. - 05/2001 r., 12/2001 r. - 02/2002 r., 04/2002 r. - 06/2002 r., 01/2003 r., 03/2003 r. - 05/2003 r. w kwocie 2.549,82 zł, oraz odsetki za zwłokę naliczone na dzień 23 października 2006 r. w kwocie 2.640 zł". Tak skonstruowana treść sentencji ww. decyzji, prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Prezes ZUS w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jednakże wbrew jego dyspozycji oprócz utrzymania w mocy zaskarżoną decyzji orzekł także co do istoty sprawy odmawiając umorzenia zarówno zaległych składek jak i odsetek za zwłokę. Podkreślić należy, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części daje możliwość orzekania merytorycznego w uchylonym zakresie. Bez takiego uchylenie organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ pierwszej instancji. Omawiany przepis nie przewiduje bowiem takiej możliwości. Reasumując zatem w ocenie tut. Sądu organ II instancji błędnie sformułował treść wydanego rozstrzygnięcia. Wskazać także należy, iż organ nie rozważył należycie okoliczności uznania przez skarżącego zasadność decyzji organu I instancji w zakresie kwoty głównej jego zobowiązania. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego w piśmie z dnia 19 stycznia 2007 r. i w odpowiedzi na skargę, jakoby z art. 28 u.s.u.s. wynikał zakaz umarzania samych odsetek. Przepis ten stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów u.s.u.s., lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organu orzekającego odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz, w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów u.s.u.s. należy mieć na uwadze także treść art. 30, który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189). Prezes Zakładu nie dokonał zatem właściwych ustaleń i rozważenia sprawy, tj. nie dokonał oceny decyzji organu I instancji w świetle dokonanego przez skarżącego częściowego uznania zasadności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. stanowiącego w istocie cofnięcie wniosku o umorzenie kwoty głównej i żądanie rozpoznania wniosku o umorzenie odsetek od zaległych składek. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Zakładu, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach tzw. uznania administracyjnego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Skarżąca była zwolniona z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosiła. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.