II SA/Ol 222/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę. WSNwyr.1 - sentencja wyroku Na wniosek M. J. z dnia 18 lutego 2005 r., Kierownik Wydziału Gospodarki Mieniem Komunalnym i Rolnictwa Urzędu Miejskiego, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta, wydał w dniu "[...]"listopada 2005 r. decyzję (nr "[...]") ustalającą, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1, 2 i 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r. poz. 717 ze zmianami), zwanej dalej: ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami ), zwanej dalej: k.p.a. , warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 54/1 we wsi N. W odwołaniu od powyższej decyzji M. i J. J. zarzucili, iż uchybia ona przepisom, w tym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), i nie określa charakteru usług (sklep spożywczy, usługi medyczne). Na podstawie art. 59 ust.1, art. 60, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"stycznia 2006 r. ("[...]"). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż zgodnie z zaleceniami zawartymi w poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"września 2005 r. , nr "[...]", M. J. uzupełnił swój wniosek z dnia 18 lutego 2005 r., w którym określił powierzchnię sklepu przeznaczoną pod zabudowę, charakterystykę zabudowy, ilość planowanych miejsc parkingowych, oraz wskazał, że w planowanym budynku powstanie sklep spożywczo – przemysłowy w którym sprzedawane będą artykuły spożywcze oraz przemysłowe, tzw. chemiczne (środki piorące, czyszczące i inne), nadto podstawowe artykuły gospodarstwa domowego (garnki, szklanki i inne). W uzgodnionym projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestycji wskazano, iż budynek należy usytuować w odległości nie mniejszej niż 6 metrów od granicy pasa drogowego drogi gminnej, stanowiącej działkę nr 44, obręb N. oraz zorganizować zjazd na działkę inwestora z tej drogi (postanowienie z dnia "[...]"listopada 2005 r., nr "[...]"). Ponadto Organ wskazał, iż zgodnie z § 3 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza spełnia te wymogi. Organ prawidłowo oznaczył obszar analizowany, nie stwierdzono uchybień w analizie części graficznej i opisowej Organ odwoławczy stwierdził, iż prawidłowo także wykazane zostało spełnienie pozostałych warunków, określonych w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut, że nie określono charakteru planowanych usług, w ocenie organu odwoławczego, jest bezpodstawny, gdyż wnioskodawca w sposób szczegółowy wskazał, jaki charakter będzie miała prowadzona w części parterowej działalność gospodarcza. W tym ujęciu było prowadzone postępowanie wyjaśniające. Decyzja zawiera także postanowienia w tym zakresie w pkt. 2, obejmującym warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. i J. J. sformułowali względem decyzji organów obu instancji między innymi zarzuty naruszenia: - art. 107 § 1 k.p.a. - decyzja organu I instancji nie zawiera oznaczenia organu administracji publicznej, który ją wydał, gdyż przedmiotową decyzję winien wydać Burmistrz Miasta, a wydał Urząd Miejski; - art. 107 § 3 k.p.a. - brak uzasadnienia faktycznego odnoszącego się do obszaru analizowanego, tj. brak opisu, informacji, parametrów charakteryzujących działki i budynki znajdujące się w obszarze analizowanym, nadto brak wyjaśnienia, dlaczego stroną postępowania są B. K. oraz M. i J. J.; - art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - Burmistrz nie zebrał w sposób rzetelny materiału dowodowego (np. brak ustaleń z oględzin w terenie); - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym - decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego nie powinna być wydana ze względu na brak kontynuacji funkcji zabudowy, jako że działki sąsiednie są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz budynkami garażowymi i gospodarczymi. Skarżący wskazali również, iż organ I instancji wydając decyzję, nie ochronił ich interesu prawnego, o którym mowa art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnieśli, że załącznik nr 2 do decyzji tego organu, zatytułowany "wynik analizy" jest niezgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., nadto jest ogólnikowy, mało konkretny, zaś przyjęta przez Burmistrza analiza doprowadziła do wydania błędnego rozstrzygnięcia. Wskazując, między innymi na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazało, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów, organ stwierdził, iż są niezasadne. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że decyzja została wydana z upoważnienia Burmistrza Miasta, a więc w jego imieniu. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, w powiązaniu z jej integralną częścią – załącznikiem Nr 2 zawiera opis analizowanego obszaru, zatem zarzut braku takiego opisu i uzasadnienia nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut braku wyjaśnienia dlaczego stroną postępowania są skarżący oraz B. K., w sytuacji, gdy skarżący korzystają z uprawnień strony jest niezrozumiały. Także zarzut nie dokonania przez organ I instancji procesowych oględzin w terenie jest, zdaniem organu II instancji, bezpodstawny, gdyż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada takiego obowiązku. Także zarzut odnoszący się do braku kontynuacji funkcji zabudowy nie jest słuszny, gdyż planowana inwestycja ma określoną funkcję mieszkaniowo- usługową i w tym zakresie (mieszkaniowa) jest ona zgodna z funkcją występującą w analizowanym obszarze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 wskazanej ustawy ). Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, przesłanki jej wydania określone w art. 61 ust 1 pkt. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Ustosunkowując się do zarzutów skargi w uszeregowanej w niej kolejności, stwierdzić należy - po pierwsze, iż decyzja organu I instancji zawiera oznaczenie organu uprawnionego do jej wydania, skoro z widniejącej na niej pieczęci wynika, iż została ona wydana z upoważnienia Burmistrza Miasta, a więc w jego imieniu, przez Kierownika Wydziału Gospodarki Mieniem Komunalnym i Rolnictwa. W decyzji widnieje podpis osoby reprezentującej Organ, tj. P. R. Należy wskazać, iż w art. 107 § 1 k.p.a. wymienione są składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego, zarówno materialnego, jak też procesowego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów, niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Za minimum elementów traktuje się cztery składniki decyzji: określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ (por. zdanie drugie tezy pierwszej wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 r. , SA 1163/81 (OSPiKA 1982, nr 9 -10, poz. 169). Decyzja organu I instancji zawiera wskazane wyżej elementy. Słusznie wskazał organ II instancji, iż decyzja administracyjna w której zamiast prawidłowego oznaczenia organu będzie znajdowało się wskazanie na aparat pomocniczy tegoż organu, czyli jak w przedmiotowej sprawie Urząd Miejski, będzie decyzją wadliwą, jednakże wadliwość ta nie będzie wpływała na ważność wydanej decyzji. Po drugie, decyzje organów obu instancji zawierają niezbędne elementy uzasadnienia faktycznego w postaci wskazania ustaleń dotyczących obszaru analizowanego. Organ I instancji spełnił ów wymóg, powołując się na informacje zawarte w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącej integralną część jego decyzji ( § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Informacje te znalazły się również w decyzji organu II instancji (str. 2 uzasadnienia ). Wyjaśnienie natomiast, dlaczego stroną postępowania są skarżący, czy też inne osoby, nie należało do niezbędnych składników uzasadnienia ( art. 107 § 3 k.p.a ). Przepis ten stanowi, iż "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa ". Podkreślić należy, iż w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu , przyjmuje się że stroną postępowania są właściciele działek sąsiednich, gdyż postępowanie to wiąże się z ich interesem prawnym. W uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r. , VI SA 13/95 (ONSA z 1995 r. , nr 4, poz. 154 ), wskazano, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Zatem do kręgu stron postępowania zaliczyć należy nie tylko właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja, ale także właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości na które rozciągać będzie się oddziaływanie inwestycji, której dotyczy postępowanie. Działka skarżących, oznaczona nr 54/2, bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestora M. J., oznaczoną nr 54/1. Po trzecie, nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż decyzja zapadła w oparciu o nierzetelnie zgromadzony materiał dowodowy, o czym ma świadczyć fakt nie przeprowadzenia oględzin. Słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy obowiązku dokonania oględzin, chociaż w praktyce jest to często czynione przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, której powierza się sporządzenie projektu decyzji oraz analizy funkcji i cech zabudowy terenu, w ramach przygotowania analizy (art. 60 ust. 4). Należy zauważyć, iż organ I instancji, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., poinformował skarżących o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, po uzupełnieniu wniosku przez inwestora. Organ pouczył także skarżących o prawie zapoznania się z aktami sprawy, oraz możliwości zgłoszenia uwag i wniosków dotyczących przedmiotowej inwestycji. Skarżący z przysługujących im praw nie skorzystali. Gdyby wówczas wskazali na potrzebę dokonania oględzin, to organ byłby zobowiązany taki wniosek uwzględnić. Po czwarte, nie jest również uzasadniony, odnoszący się do meritum sprawy, zarzut, iż budynek mieszkalno-usługowy nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej. Należy wskazać, iż kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko stwierdzenie, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, nie da się z nią pogodzić. Jeżeli - tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Może to być każdy obiekt, który da się pogodzić z funkcją mieszkalną, jak na przykład: sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne (patrz: Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 501-502). Nie sposób również podzielić przekonania skarżących, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 6 ust 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. stanowiącego, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W doktrynie przyjmuje się, że interes prawny to interes (korzyść, potrzeba) znajdująca zabezpieczenie a zarazem uzasadnienie w prawie (por. M. Zdyb: Prawny interes jednostki w sferze materialnego prawa administracyjnego. Studium teoretyczno-prawne, Lublin 1991, s. 31-32). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, na przykład z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 s.199). Ilustracją sądowo-administracyjnej linii orzeczniczej na temat interesu prawnego jest teza, zgodnie z którą "interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Zarzuty zawarte w skardze oraz materiał dowodowy zebrany w sprawie nie wykazały, by projektowana rozbudowa naruszała interesy prawne skarżących. W rozpatrywanej sprawie, analizując zarzuty, należy uznać, iż skarżący mają jedynie interes faktyczny, a nie prawny, są bowiem niewątpliwie zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie mogą tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa materialnego, mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Skarżący winni mieć na względzie, iż czynności realizowane na dalszych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego, podejmowane na podstawie przepisów prawa budowlanego, podlegają reżimowi przepisów odrębnych, zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zmianami). Tam też znajdują się prawne gwarancje służące ochronie interesów osób trzecich przy realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000, z. 1, poz. 15). Wobec nie związania Sądu granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), należy nadmienić, iż kontrola legalności administracyjnego procesu decyzyjnego nie wykazała jakichkolwiek błędów formalnych ani merytorycznych w jego przebiegu. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy znalazło pełne uzasadnienie w treści normy art. 61 ust 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgromadzony materiał dowodowy stanowił bowiem wystarczającą podstawę do stwierdzenia, iż: działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wobec łącznego spełnienia powyższych warunków zabudowy, oraz zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, organy administracji były zobligowane do wydania pozytywnej dla M. J. decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać także należy, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem administracyjnym. Sąd ocenił zatem, czy rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie wydane zostało zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, a w szczególności z art. 7 k.p.a., obligującym organ administracji do podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, z art. 77 § 1 k.p.a. obligującym organ administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i z art. 80 k.p.a. wyrażającym zasadę swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu, organy administracji nie uchybiły wskazanym wyżej przepisom postępowania administracyjnego. Decyzja wydana została po wnikliwym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy oraz na podstawie wszystkich niezbędnych środków dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ I instancji przeprowadził wyczerpująco postępowanie, wbrew zarzutom skarżących, w sposób rzetelny, dokładny i wyczerpujący. Ponadto należy podzielić stanowisko organu, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy od zgody na określoną inwestycję wyrażoną przez właścicieli bądź użytkowników działek sąsiadujących z działką objętą wnioskiem. Argumenty takie nie mogą bowiem ograniczać konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności i związanego z tym prawem, prawa dysponowania swoją własnością, które może ulec ograniczeniu jedynie na mocy ustawy. Z powyższych względów skargę należało oddalić na podstawie 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.