II SA/Sz 199/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U Z A S A D N I E N I E : Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z. K. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie nr [...] miasta [...] - stwierdziło wydanie w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że naruszenie prawa polegało na niezastosowaniu przy podziale nieruchomości przepisu art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Kolegium nie stwierdziło nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, gdyż wystąpił nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., polegający na przejściu własności wydzielonej nieruchomości na rzecz osób trzecich. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Z. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem Z. K., nieodwracalny skutek prawny oznacza taką sytuacją, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. W ocenie wnioskodawcy, żadna z takich sytuacji w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Nawet gdyby gmina sprzedała część gruntu, która na podstawie wyroku sądowego jest własnością wnioskodawcy, umowa taka byłaby nieważna. Stąd skarżący podniósł, że to właśnie w aktualnej sytuacji faktycznej wiara publiczna ksiąg wieczystych jest podważona, ponieważ zapisy w księdze wieczystej dla działki [...] są sprzeczne z wyrokiem sądu powszechnego. Pomimo sprzedaży na rzecz osób trzecich wydzielonych nieruchomości Gmina nadal może prawidłowo wykonać wyrok Sądu Rejonowego w Myśliborzu z dnia 15 listopada 1994 r., to jest wydzielić część nieruchomości sąsiedniej i przenieść tą część na jego własność. Podział taki nie naruszy praw osób trzecich ani wiary publicznej ksiąg wieczystych, czego dowodzić ma pismo Burmistrza Gminy z dnia [...]. Ponadto, Z. K. nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, iż zarzut nieprawidłowego wykonania wyroku sądu powszechnego nie prowadzi wprost do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. gdyż z dowodów zgromadzonych w postępowaniu bezspornie wynika, że część podzielonej działki nr [...] przeszła na jego własność. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego wniosku Z. K. o ponowne jej rozpatrzenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, orzeczeniem z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], nr [...]. Uzasadniając treść dokonanego rozstrzygnięcia Kolegium podtrzymało swoje stanowisko. iż rażącym naruszeniem prawa przy wydawaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego decyzji z dnia [...] było niezastosowanie art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przedstawiony przez wnioskodawcę i powołany w uzasadnieniu decyzji z [...] wyrok Sądu Rejonowego w Myśliborzu z dnia 15 listopada 1994 r. nie jest wyrokiem, o którym mowa w art. 10 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż w wyroku tym sąd nie orzekł o podziale nieruchomości, lecz rozstrzygał w zakresie roszczenia Z. K. opartego na art. 231 kodeksu cywilnego. Tymczasem Kierownik Urzędu Rejonowego podejmując decyzję nie badał ustaleń planu miejscowego pomimo, że zgodność podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była pozytywną przesłanką podziału. Tym niemniej Kolegium zwróciło uwagę, że samo uznanie istnienia przesłanki pozytywnej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie wystarczało do orzeczenia o jej nieważności, stwierdzając, iż skutek prawny analizowanej decyzji ma charakter nieodwracalnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie działka nr [...], która powstała w wyniku zatwierdzenia podziału działki nr [...], została dalej podzielona, a wydzielone z niej działki nr [...] przeszły na własność osób trzecich. Na decyzji tą Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc zarzuty rażącego naruszenia art. 156 § 1, art. 156 § 2 zdanie ostatnie i art. 111 § 1 k.p.a. oraz art. 58 § 1 i 2 k.c. Skarżący wywiódł, że zaskarżonymi decyzjami dopuszczono się obejścia przepisów, które na dokonującego podział nieruchomości budowlanej nakładały i nakładają obowiązek zapewnienia każdej z nowo wydzielonych działek budowlanych dostęp do drogi publicznej. Tym samym, w ocenie skarżącego, Kolegium rażąco naruszając w/w przepisy wyczerpało znamiona przestępstwa polegającego na niedopełnieniu obowiązku służbowego a przede wszystkim na usiłowaniu ostatecznego zalegalizowania w trybie administracyjnym zaboru części nieruchomości. W obszernym uzasadnieniu skargi Z. K. przedstawił wybrane i najważniejsze, w jego ocenie, okoliczności faktyczne jak i swój tok rozumowania uzasadniający przedstawione zarzuty. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenia lub stwierdzenie nieważności. Poczynienie powyższych uwag stało się konieczne m.in. z uwagi na wniosek skargi obejmujący żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...], nr [...]. Jak już wskazano, zakres kognicji sądu administracyjnego obejmuje badanie zgodności z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych od których przysługiwało prawo wniesienia skargi i z którego to prawa strona skorzystała w ustawowo określonym terminie wynoszącym, co do zasady 30 dni (art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skoro od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, działającego jako organ I instancji, nie przysługiwało prawo wniesienia skargi lecz ewentualnie administracyjnego środka odwoławczego, to brak jest podstaw prawnych do wydania przez Sąd rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność w/w decyzji. W ramach niniejszego postępowania Sąd mógł jedynie ocenić, czy będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i ewentualnie poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...] stwierdzająca wydanie z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...], odpowiadały obowiązującym przepisom prawa. W myśl art. 134 w/w ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Taka sytuacja, powodująca konieczność wyjścia poza granice skargi z przyczyn w niej nie podniesionych, lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, skutkująca stwierdzeniem nieważności wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji wystąpiła w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu stały się decyzje oparte na art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzające wydanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...], nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie nr [...] miasta [...]. Stwierdzenie nieważności stanowi jeden z wyjątków od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. Może zatem ono nastąpić tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi na nadzwyczajny charakter tej instytucji powinna ona być stosowana w sposób wyjątkowy i wyważony. Wyprowadzenie wniosku o zaistnieniu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie umożliwiającym uznanie, że nastąpiło naruszenie przepisu stanowiącego podstawę wydania badanej decyzji niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia lub że skutki decyzji, które wywołuje, są niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia praworządności. Uzasadniając orzeczenie stwierdzające wydanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...], nr [...] zatwierdzającej podział działki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że do zajęcia takiego stanowiska prowadziło stwierdzenie niezastosowania przez Kierownika Urzędu Rejonowego art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Według Kolegium, przy wydawaniu decyzji nie badano postanowień planu miejscowego pomimo, że zgodność podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była pozytywną przesłanką podziału. Oceniając przedstawiony tok rozumowania organu oraz zakres poczynionych ustaleń poprzedzających uznanie wydania decyzji z dnia [...] z naruszeniem prawa w oparciu o art. 158 § 2, art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd stwierdził, że działanie Kolegium było nieprawidłowe. Należy podkreślić, że będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana z powołaniem się na właściwą, również według Kolegium, podstawę prawną, tj. art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepisy te stanowiły, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i następuje on na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Zdaniem Sądu, fakt, że w uzasadnieniu decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego odwołał się do wyroku Sądu Rejonowego w Myśliborzu z dnia 15 listopada 1994 r. nie może przesądzać o tym, czy dokonane decyzją rozstrzygnięcie było zgodne z prawem – zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Takie sformułowanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego decyzji świadczy w sposób oczywisty o wadliwym jej uzasadnieniu. Samo przez się jednak nie może przesądzać o tym, że jest ona obarczona wadą nieważności. Niepełne lub niewłaściwe uzasadnienie decyzji nie oznacza, że wadliwe było zawarte w sentencji decyzji rozstrzygnięcie, którego treść kształtuje prawa i obowiązki i tym samym nie może stanowić podstawy wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego jako niedającej się zaaprobować ze względu na jej skutki prawne. Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie tylko nie wykazało w uzasadnieniu swoich decyzji, na czym polegać miało nieuwzględnienie przez Kierownika Urzędu Rejonowego ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale przede wszystkim nie podjęło czynności, które pozwoliłyby na udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie były zapisy planu i czy zatwierdzony podział nieruchomości był z tym planem rzeczywiście niezgodny. W ocenie Sądu, przed wydaniem decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności Kolegium winno ustalić, jaka była obowiązująca w dniu [...] treść planu i czy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie naruszała ustaleń w nim zawartych. Nie można bowiem wykluczyć, że pomimo wadliwego sformułowania uzasadnienia decyzji z dnia [...] jej rozstrzygnięcie odpowiadało prawu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podejmując w istocie czynności zmierzających do ustalenia stanu prawnego (zapisów planu) i faktycznego istniejącego w dacie zatwierdzenia podziału działki w sposób rażący uchybiło zasadom zastosowania przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, wydając decyzje bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (podob. wyrok NSA z 29 marca 1984 r., SA/Wr 33/84 nie publ.). W takich okolicznościach za niecelowe skład orzekający uznał prowadzenie szerszych rozważać odnoszących się do zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., które co do zasady zostały przez Kolegium przedstawione w sposób prawidłowy. Jako chybione Sąd ocenił sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przez Kolegium art. 111 § 1 k.p.a. i art. 58 § 1 i 2 k.c. Wydana przez organ decyzja zawiera prawidłowe pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia, którym w rozpoznawanej sprawie administracyjnej było wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z kolei wydając kwestionowane decyzje Kolegium nie dopuściło się naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.c., bowiem przepis ten nie mógł mieć i nie miał zastosowania przy podejmowaniu decyzji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybienie polegające na nieuzasadnionym i co najmniej przedwczesnym wydaniu orzeczenia w trybie art. 158 § 2 k.p.a. – w istocie bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], co orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie zamieszczone w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 152, zaś o zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w wys. [...] zł. i koszty dojazdu skarżącego na rozprawę w wys. [...] zł. orzeczono w oparciu o art. 200 w/w ustawy.